II OSK 1260/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1214/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. nr XXVII/359/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1214/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółdzielni [...] na uchwałę rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. nr XXVII/359/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj-Zaborze". Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. W dniu 21 listopada 2007 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXVII/359/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj-Zaborze". Wojewoda Małopolski opublikował powyższą uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 40 z dnia 21 stycznia 2008 r. Pismem dnia 11 grudnia 2007 r. Spółdzielnia [...] wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W dniu 18 lutego 2008 r. [...] wniosła skargę na przedmiotowa uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności, w części odnoszącej się do działki nr [...] obr. [...]oraz odpowiadającej tej działce części graficznej planu. W skardze zarzucono uchwale naruszenie art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podniesiono, że skarżąca uzyskała w dniu [...] maja 2007 r. pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego czterokondygnacyjnego wraz z towarzyszącą mu infrastruktura. Natomiast zgodnie z uchwalonym planem miejscowym na obszarze, na którym znajduje się inwestycja, dopuszczalna jest zabudowa trzykondygnacyjna. Skarżąca stwierdziła, że na etapie uchwalania przedmiotowego planu Rada Miasta Krakowa wiedziała o istnieniu ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę na działce nr [...] obr. [...]. Zdaniem skarżącej, Rada takimi postanowieniami planu naruszyła art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wychodząc poza granice władztwa planistycznego. Skoro bowiem studium uwarunkowań przestrzennych winno uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to tym bardziej plan musi zawierać korektę o zdarzenia prawne, które miały miejsce na przestrzeni od uchwalenia studium do uchwalenia projektu planu. Wskazano, że rozwiązania przyjęte w kwestionowanym planie stoją w sprzeczności z konstytucyjną, zasadą ochrony praw nabytych i treścią decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną na rzecz skarżącej. W skardze podniesiono, że interes prawny spółdzielni wynika z naruszenia jej prawa własności. Podano, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego uniemożliwią dokonywanie w przyszłości jakichkolwiek zmian w budynku. Stwierdzono, także że przedmiotowa inwestycja jest finansowana przez 37 rodzin, które zaangażowały w nią własne życiowe oszczędności bądź też korzystają z kredytów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że zaskarżony plan został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stwierdził, iż art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do studium uwarunkowań przestrzennych i ma zastosowanie wyłącznie do aktów polityki przestrzennej gminy. Nie może więc być per analogiam stosowany odnośnie aktów prawa miejscowego, jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu zgodny ze studium plan miejscowy, w którym uwzględnia się uwarunkowania między innymi z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu może pozostawać w sprzeczności w ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Taka rozbieżność nie daje podstaw do stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że skarżąca nie wykazała w sprawie naruszenia jej interesu prawnego. Wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że dopuszczalnym jest w planie miejscowym ograniczanie możliwości wykonywania prawa własności aż do sytuacji, w której plan miejscowy naruszyłby istotę tego prawa. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu istoty prawa własności, skoro strona skarżąca posiada prawo własności pozwalające jej na dokonanie zabudowy tego terenu i nowo uchwalony plan miejscowy tego prawa nie niweczy. Spółdzielnia może, na podstawie zaskarżonego planu miejscowego, korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie możliwości jej zabudowy i to nie na warunkach określonych planem miejscowym, ale pozwoleniem na budowę. Ograniczenie wysokości budynków zastosowane w zaskarżonym planie mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy i nie stanowi ograniczenia istoty prawa własności. Ustalenia planu nie ograniczają możliwości zabudowy na podstawie już posiadanego pozwolenia na budowę. Treść pozwoleń na budowę uzyskanych przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru wiążącego dla poszczególnych zapisów planu miejscowego. Gmina powinna uwzględniać treść decyzji wydawanych w zakresie kształtowania zabudowy terenu, dla którego sporządzany jest plan miejscowy, nie oznacza to jednak związania treścią tych decyzji co do ustaleń planu. Ponadto, zdaniem Sądu, skarżącą nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego w sprawie. Nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego, jeżeli ten interes prawny może powstać dopiero w przyszłości. Nie można uznać, że zaskarżony plan miejscowy naruszył interes prawny strony skarżącej polegający na możliwości domagania się w przyszłości zmiany pozwolenia na budowę bądź domagania się w przyszłości wydania ponownego pozwolenia na budowę w przypadku stwierdzenia nieważności już posiadanego pozwolenia. Nie jest również naruszeniem jej interesu prawnego okoliczność, że strona skarżąca ma zamiar na posiadanej prze nią działce, wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny dla 37 rodzin zgodnie z pozwoleniem na budowę, a przyszli właściciele mieszkań, będący członkami Spółdzielni, zainwestowali swoje oszczędności życiowe w budowę, a nawet zaciągnęli na ten cel kredyty. Ta okoliczność pozostaje bez znaczenia prawnego w tej sprawie. Brak tu, zdaniem Sądu, związku przyczynowego pomiędzy postanowieniami planu, a prawnie zagwarantowaną sytuacją Spółdzielni (jej interesem prawnym). Od powyższego wyroku Spółdzielnia [...] złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędna wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę, na podstawie których powstał i został oddany do użytku budynek mieszkalny wielorodzinny, zostały wyeliminowane z obiegu prawnego na skutek stwierdzenia ich nieważności. Zatem zrealizowana i oddana do użytku inwestycja skarżącej Spółdzielni została pozbawiona decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych. W sprawie bezsporne jest, że stronę nie wiąże stan prawny wynikający z pozwolenia na budowę, albowiem takowe nie istnieje w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy mamy do czynienia z niezgodnością zapisów planu, a faktycznym zagospodarowaniem nieruchomości, następuje oczywiste i bezsporne ograniczenia prawa własności skarżącej – chociażby wyrażające się niemożnością zalegalizowania inwestycji, względnie przeprowadzenia jakiegokolwiek remontu czy rozbudowy, zawsze bowiem badana będzie zgodność budynku z przepisami planistycznymi aktualnymi obecnie. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że stosownie do art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium powinno uwzględniać szereg okoliczności i powinno być z nimi merytorycznie spójne w takim stopniu, aby rozwiązania w nim przyjęte mogły zostać zrealizowane. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 cytowanej ustawy ustalenia studium są wiążące przy sporządzeniu plany miejscowego. Brak uwzględnienia rzeczywistego przeznaczenia, zagospodarowania czy uzbrojenia terenu nieruchomości będącej własnością skarżącej Spółdzielni w studium, a co za tym idzie w planie miejscowym, jest bez wątpienia naruszeniem zarówno dyspozycji przytaczanych przepisów prawa, jak i interesu prawnego strony. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że w stanie prawnym, w którym nie istnieją decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i o pozwoleniu na budowę, uchwalenie planu miejscowego, który pomija rzeczywiste zagospodarowanie terenu i wprowadza regulację mniej korzystną niż faktyczna, narusza jej interes prawny. Autor skargi kasacyjnej pokreślił, że w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę, treść planu miejscowego – powtarzająca ustalenia studium niezgodne ze stanem rzeczywistym – nie powinna wiązać strony. Sytuacja taka tworzyłaby nieuzasadnioną ingerencję w jej prawo własności. W odpowiedzi na powyższa skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej odrzucenie z powodu niespełnienia wymogów formalnych, ewentualnie oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności. W odpowiedzi organ stwierdził, że skarżąca błędnie skonstruowała zarzuty kasacyjne. Podniósł także, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zaskarżona uchwała odnosi się do planu miejscowego, a nie studium uwarunkowań przestrzennych. Wskazał, iż skarżąca nie wykazała w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, że za nieważną zostały uznane decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę. Stwierdził jednak, że nieważność tych decyzji nie miała znaczenia dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. W pierwszej kolejności należało rozważyć – jako najdalej idący – wniosek o jej odrzucenie, z powodu braków formalnych. Nie jest on uzasadniony. Formalne wymogi skargi kasacyjnej określa art. 176 P.p.s.a. Wszystkie wymogi dotyczące elementów konstrukcyjnych tej skargi (oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie orzeczenia, wymogi formalne pisma w postępowaniu sądowym) zostały spełnione. Wbrew zarzutowi strony przeciwnej skarżąca nie podniosła zarzutu naruszenia prawa materialnego w obydwu postaciach przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. lecz jedynie zarzuciła Sądowi błędną wykładnię, której konsekwencją była niewłaściwa subsumcja przepisu. W takim sformułowaniu zarzutu nie ma błędu i to tak istotnego, że przesądzałoby o niedopuszczalności skargi kasacyjnej. 2. W związku ze sposobem redagowania skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi. Oznacza to, że – poza przypadkami nieważności postępowania – jest związany podniesionymi w niej zarzutami. 3. Błędna – w ocenie skarżącej Spółdzielni – wykładnia dokonana przez Sąd miałaby dotyczyć art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W takim przypadku należałoby wskazać: – jak Sąd "odczytał" ten przepis, – na czym polegał błąd Sąd w jego interpretacji, – jak ten przepis powinien być zdaniem skarżącego rozumiany. W rozważaniach Sądu (k. 4-9) art. 10 i art. 9 cyt. ustawy nie zostały nawet wymienione, co oznacza, że Sąd ani nie wyjaśniał (rekonstruował) treści tych przepisów, ani nie oceniał w ich aspekcie legalności zaskarżonej uchwały. Zatem już tylko z tej przyczyny tak sformułowany zarzut nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że sądowa kontrola aktów administracyjnych obejmuje wyłącznie ich zgodność z prawem. Z powyższego wynika, że punktem odniesienia tej kontroli jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia tego aktu. Stąd też bez znaczenia dla oceny legalności planu było stwierdzenie nieważności – już po jego uchwaleniu – decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. 4. Również w odniesieniu do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżąca nie wskazała na czym polegało niewłaściwe zrekonstruowanie przez Sąd treści tej normy. Można domniemywać, bo nie wskazano właściwej jednostki redukcyjnej tego wieloczłonowego przepisu, że chodzi o jego ustęp 1. Wyjaśnieniu jego treści poświęcone są wywody zamieszczone na stronie 8 uzasadnienia wyroku. Niezrozumiały w kontekście stwierdzenia, iż "Mocodawca podziela pogląd Sądu I instancji o tym, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 cyt. ustawy można mówić wtedy, gdy w chwili wnoszenia skargi interes prawny (uprawnienie) lub obowiązek określony bądź chroniony prawem materialnym zostaje naruszony zaskarżoną uchwałą" jest zarzut błędnej wykładni przepisu. Przepis ten wprowadza ochronę praw podmiotowych poprzez poddanie uchwały (także zarządzenia) organu gminy sądowej kontroli. Nie kreuje on jednak "interesu prawnego lub uprawnienia" podlegającego tej ochronie, wynika on (ono) z przepisów prawa materialnego (np. rzeczowego, obligacyjnego, budowlanego i innych). Każdy kto powołuje się na naruszenie uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia, posiada legitymację do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę w tym trybie sąd bada istnienie (lub brak) interesu prawnego w aspekcie przepisów prawa materialnego, z których ten interes wynika. Jest to okoliczność stanowiąca element stanu faktycznego sprawy, uzasadniającego uwzględnienie albo oddalenie skargi (art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a.). Zatem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi wystarczającej podstawy do podważenia oceny Sądu co do braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony, o których w tym przepisie mowa. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.