II OSK 2948/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 9/17 w sprawie ze skargi C. N. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika ścieków oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. oddalił skargę C. N. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej ŁWINB) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika ścieków. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. ŁWINB, po rozpatrzeniu zażalenia C. N., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2015 r., którym organ nałożył na C. N., z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] marca 2000 r. (rozbiórka samowolnie zrealizowanego zbiornika na ścieki), grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł wraz z opłatą egzekucyjną w kwocie 68 zł oraz wezwał do wykonania czynności wymienionych w sentencji postanowienia. W. i C. N. złożyli do WSA w Łodzi skargę na ww. postanowienie podkreślając, iż szambo zostało zrealizowane prawidłowo i nie ma podstawy do nakazania jego rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r. odrzucił skargę W. N., a zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę C. N. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sprawa ta była już przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., II SA/Łd 629/15, uchylił zaskarżone przez W. i C. N. postanowienie ŁWINB z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika ścieków oraz odrzucił skargę W. N. Wytyczne Sądu sformułowane w tym wyroku wiążą nie tylko organ, ale i Sąd ponownie analizujący sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowano jest postanowienie ŁWINB z dnia [...] listopada 2016 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia, a nie decyzja o orzeczeniu rozbiórki. Tym samym argumenty strony co do prawidłowości czy też słuszności podstawy nałożenia grzywny, czyli nakazu rozbiórki, nie mogą odnieść skutku. Powołując się na orzecznictwo, zgodnie z którym grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, Sąd wywiódł, że aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych przyczyn, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Dokonały też właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada treści art. 125 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej u.p.e.a.). Wysokość zaś wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych w art. 121 § 2 u.p.e.a. i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci: a. "145" § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a - w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niezbadania czy grzywna w wysokości 2000 zł nałożona na skarżącego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki zbiornika ścieków jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym, w sytuacji gdy organ podnosił w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu przedmiotowej grzywny, że dolegliwość tej grzywny jest wyższa niż obowiązek zastępczego wykonania obowiązku rozbiórki, a zgodnie z wykładnią systemową u.p.e.a. środek egzekucyjny jakim jest grzywna nie powinien być bardziej dolegliwy niż zastępcze wykonanie obowiązku; b. art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że w aktach sprawy nie znajduje się upomnienie wysłane C. N., a jest jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny, co oznacza, iż przed zastosowaniem środka egzekucyjnego organ zaniechał doręczenia skarżącemu upomnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć wypada, że uwzględniając skargę z uwagi na naruszenie przepisów postępowania sąd administracyjny stosuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a nie – jak podano w skardze kasacyjnej – art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. (przy czym w pierwszym z podniesionych zarzutów podano jedynie "145" § 1 pkt c) p.p.s.a.). Uchybienie to jednak nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż o nieuwzględnieniu podniesionych zarzutów zadecydowała ich merytoryczna bezzasadność, a nie ich błędna redakcja. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów – naruszenia "145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a i w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. – stwierdzić należy, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej zarówno organy egzekucyjne, jak i Sąd I instancji w wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy sposób zbadały i wykazały, że nałożona na skarżącego kasacyjnie grzywna w celu przymuszenia w wysokości 2000 zł jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym. Podobna problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym trafnie podkreślano, że – co do zasady – grzywna w celu przymuszenia zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością (por. np. wyroki NSA z 26 stycznia 2018 r., II OSK 888/16, LEX nr 2474957; z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1029/15, LEX nr 2249354). Zaznaczano przy tym, że jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest wywodzona z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasada celowości. Zaprzeczeniem treści tej zasady byłoby takie postępowanie organów egzekucyjnych, a następnie sądów administracyjnych, które uzależniałoby prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego od poglądu samego zobowiązanego, który zazwyczaj wskazuje na konieczność zastosowania tego środka, który nie został dotąd w stosunku do niego wykorzystany (wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 284/17, LEX nr 2618216). Zarzut naruszenia art. "145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a i w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. nie mógł zatem zostać uwzględniony. Drugi z podniesionych zarzutów – naruszenia "art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi "pomimo że w aktach sprawy nie znajduje się upomnienie wysłane C. N., a jest jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny, co oznacza iż przed zastosowaniem środka egzekucyjnego organ zaniechał doręczenia skarżącemu upomnienia" – jest całkowicie chybiony. Wbrew powyższym twierdzeniom skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych niniejszej sprawy jest upomnienie z dnia [...] maja 2014 r. W aktach tych jest też skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga z dnia [...] czerwca 2014 r., podpisana przez C. N. i W. N., dotycząca "upomnienia PINB w P. z dnia [...].05.2014r otrzymanego w dniu [...].06.2014r. nazwanego upomnieniem a będącym wezwaniem do rozbiórki szamba przydomowego". Także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2015 r., II SA/Łd 629/15, w części historycznej podano, iż "w dniu [...] maja 2014 r. PINB wydał upomnienie, które skutecznie doręczono w dniu [...] czerwca 2014 r. Mimo upomnienia zobowiązany nie dokonał obowiązku wynikającego z opisanej decyzji". Ustalenie to nie było wcześniej kwestionowane. W tej sytuacji obecne twierdzenie skargi kasacyjnej, że "przed zastosowaniem środka egzekucyjnego organ zaniechał doręczenia skarżącemu upomnienia" nie tylko jest gołosłowne i nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale, ale jest z nim sprzeczne. W tym stanie rzeczy oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.