I OSK 1265/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 594/11 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 594/11 oddalił skargę Gminy N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej w skrócie: "P.p.s.a.") i art. 138 § 2 K.p.a., którą organ uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2011 r. oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym: M. R. wniósł do Wojewody Świętokrzyskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - pałacowo - parkowy w N. nie podpada pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, ze zm.). Wojewoda Świętokrzyski, uznają, że do rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest sąd powszechny, decyzją z [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie w przedmiocie wydania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51, ze zm.) decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-pałacowo-parkowy w N., wchodząca przed przejęciem na Skarb Państwa w skład "Dóbr Ziemskich N.", stanowiąca byłą własność Mi. R., nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e ww. dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2011 r. - po rozpatrzeniu odwołań M. R. i Wójta Gminy N. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10). Skarżący zażądał uchylenia decyzji Ministra z [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymanej w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lipca 2010 r. Rozpatrując sprawę ponownie Minister, opierając się na art. 54 § 3 P.p.s.a. wskazał, iż możliwe jest w ramach samokontroli - jeżeli skarżący się tego domaga - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), organ pierwszego stopnia powinien rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie, że zespół dworsko-pałacowo-parkowy w N. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu, albowiem droga postępowania administracyjnego jest właściwa. Stąd Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał za zasadne wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Gmina N. w skardze na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż powodem uchylenia decyzji w sprawie była uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, zaś podstawą umorzenia postępowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego i podtrzymanie tej decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 wydane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie powinien ponownie wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny w kwestii czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wydane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a w niniejszej sprawie jest to postanowienie o umorzeniu ma charakter pojęcia "orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego" w rozumieniu przyjętym przez art. 190 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem z 8 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy N. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z [...] stycznia 2011 r. - za organem I instancji - przyjął, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w drodze postępowania administracyjnego. Zarówno Wojewoda, jak i organ odwoławczy stając na takim stanowisku wzięli pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. Kwestia co do oceny, jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi - jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. Pomimo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w tożsamej rodzajowo sprawie, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?". Postanowieniem z 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu jednak Trybunał wskazał, iż ww. rozporządzenie nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. W związku z rozbieżnością poglądów Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten ostatni w składzie siedmiu sędziów - po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości przedstawionego w postanowieniu NSA z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10 - w dniu 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), podjął kolejną uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd wskazał, że co prawda organy administracji publicznej nie są związane uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak nie można poczytać za naruszające prawo przyjęcie przez organ poglądu wyrażonego w takiej uchwale. Sąd uznał zaskarżoną decyzję za wydaną w zgodzie z art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 K.p.a. Z kolei Sąd rozpoznający sprawę związany jest stanowiskiem NSA wyrażonym w uchwale z 10 stycznia 2011 r., a zatem nie może przyjąć odmiennego poglądu prawnego bez zastosowania reguł wynikających z ww. art. 269 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku z 8 lutego 2012 r. wywiodła Gmina N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP poprzez odstąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od zasady wyrażonej w tym przepisie, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, przez odstąpienie w przedmiotowej sprawie od zastosowania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 oraz w konsekwencji naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez odstąpienie od wyrażonej w nim zasady, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, przez zachowanie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 2011 r. sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym, a tym samym naruszenie art. 8 Konstytucji RP przez niezastosowanie art. 190 ust 1 Konstytucji RP, mimo obowiązku jego bezpośredniego zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania przez sąd i udzielenie odpowiedzi na to pytanie ma ten skutek, że przedstawiona odpowiedź wywołuje konsekwencje nie tylko dla sądu stawiającego pytanie, ale i dla innych sądów, rozstrzygających w oparciu o przepisy będące przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego. WSA w Warszawie związany był zatem orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08. Konstytucja RP, w art. 190, nie różnicuje orzeczeń w zależności od tego czy są to wyroki, czy też postanowienia Trybunału, nadając im jednakową moc. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł – pomijając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 - oprzeć się w zaskarżonym wyroku na stanowisku zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10), w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51, ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postanowione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Wyjaśnić należy skarżącemu kasacyjnie, po pierwsze, że podejmując uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 3/10, rozstrzygającą zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w ostateczny i wiążący sposób, że to organy administracji, a nie sądy powszechne, są właściwe do rozpoznawania tego typu spraw. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest bowiem nadal stosowany w praktyce organów władzy publicznej, jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sądów administracyjnych. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały uznał, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 i dokonana w nim wykładnia prawa, nie są wiążące dla organów administracji, ani sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył bowiem postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie: (...) jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał". Biorąc pod uwagę stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały NSA sygn. I OPS 3/10, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. P 107/08 o umorzeniu postępowania, ma moc powszechnie obowiązującą, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu powołanej uchwały, a skład orzekający w sprawie niniejszej podziela ten pogląd, że: "orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi." Analiza treści normatywnej art. 190 ust 1 Konstytucji RP wskazuje, że intencją ustrojodawcy było, aby cechę "ostateczności" i "mocy powszechnie obowiązującej" miały wyłącznie akty Trybunału Konstytucyjnego wydawane w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu. W przeciwnym razie w Konstytucji znalazłby się przepis upoważniający ustawodawcę zwykłego do "rozciągnięcia" wymienionych wyżej skutków prawnych również na inne czynności procesowe Trybunału. Postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Przeciwnie, stanowi ono formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał w ten sposób odstępuje od wydania "orzeczenia", o którym mowa w art. 190 ust 1 Konstytucji RP. W konsekwencji, mimo terminologii, jaką posługuje się ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, nie można uznać, że postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania jest "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust 1 Konstytucji RP. Uznanie, że postanowienia o umorzeniu mają - tak jak orzeczenia merytoryczne Trybunału (w szczególności wyroki) - walor mocy powszechnie obowiązującej, prowadziłoby do wniosków przeczących założeniu racjonalnego ustawodawcy. Trybunałowi Konstytucyjnemu owszem postawione zostało określone pytanie, jednakże Trybunał nie udzielił na nie odpowiedzi, albowiem umorzył postępowanie. W związku z powyższym nie znajduje żadnych podstaw prawnych stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, a w zasadzie na jego uzasadnieniu, jako wiążącemu na podstawie art. 190 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 i 8 Konstytucji RP. Nie bez znaczenia także dla oceny bezzasadności postawionych zarzutów skarżącego kasacyjnie pozostaje treść art. 269 § 1 P.p.s.a., z którego wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały dla sądów administracyjnych, o czym wspomina Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.