I OSK 2831/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2018 roku sygn. akt II SAB/Lu 13/18 w sprawie ze skargi E. O. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 13/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę E. O. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii nagrania audiowizualnego z sesji Rady Gminy O. z dnia [...] maja 2016 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła E. O., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy O. i wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu błędnej wykładni pojęcia bezczynności organu i uznaniu, że zachodzi jedynie w przypadku, gdy organ nie podejmuje żadnej czynności w sprawie lub co prawda prowadzi postępowanie, ale nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności, podczas gdy skarga na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej jest zasadna nie tylko w sytuacji "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia, co doprowadziło co błędnego uznania, że Wójt Gminy O. informując wnioskodawczynię niezasadnie o braku podstaw do udostępnienia nagrania z sesji rady gminy wobec udostępnienia protokołu nie pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd i instancji w ogóle nie odniósł się do sposobu załatwienia sprawy przez organ, podczas gdy w sprawie konieczne było przeanalizowanie informacji, jaka została udzielona w odpowiedzi na wniosek E. O. Wskazano, że organ nie udostępnił żądanego nagrania audiowizualnego z sesji Rady Gminy O., bowiem uznał, iż nie ma takiego obowiązku w związku z udostępnieniem protokołu z tej sesji w BIP. Stanął więc na stanowisku, że nagranie nie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej od chwili, kiedy można zapoznać się z protokołem. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że pogląd ten został ostatecznie zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1463/17. Ponadto zarzucono, że Sąd Wojewódzki niesłusznie skupił się na okoliczności zniszczenia nagrania, podczas gdy dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma to żadnego znaczenia, bowiem o takiej okoliczności organ w ogóle wnioskodawczyni nie poinformował. Dopiero po wniesieniu skargi, usiłując bronić się przed stwierdzeniem bezczynności, tę okoliczność podniósł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżony wyrok został wydany w następstwie uchylenia przez NSA poprzedniego wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 stycznia 2017 r. Sąd drugiej instancji zobowiązał Sąd Wojewódzki do ustalenia "czy w dacie wniesienia do niego za pośrednictwem organu skargi przez E. O., Wójt Gminy O. pozostawał w bezczynności". Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku ponownie uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności. W skardze kasacyjnej kwestionuje się stanowisko Sądu co do braku bezczynności organu. Ocenę zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie stanu faktycznego w sprawie, będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez Sąd pierwszej instancji. Uwaga ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Bez znaczenia w tej sytuacji są bowiem argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmierzające do podważenia ustaleń dokonanych przez ten Sąd. W szczególności poddające w wątpliwość fakt i chwilę zniszczenia żądanego przez skarżącą nagrania. Z tych niepodważonych ustaleń wynika, że wniosek E. O. wpłynął do organu w dniu 7 czerwca 2016 r., zaś odpowiedź na wniosek udzielona została w dniu 20 czerwca 2016 r. (data nadania pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek), a więc w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi tej skarżąca została jedynie poinformowana przez sekretarza gminy o tym, że protokół z obrad sesji został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej, gdzie wnioskodawca ma możliwość zapoznania się z jego treścią. W piśmie tym nie wspomniano o fakcie skasowania nagrania sesji Rady. Dopiero w odpowiedzi na skargę, a zatem po dniu jej wniesienia, organ poinformował, że w dniu 7 czerwca 2016 r., a więc w dniu złożenia wniosku, nagranie z przebiegu XV sesji VII kadencji Rady, która odbyła się w dniu [...] maja 2016 r., zostało skasowane z uwagi na przyjęcie protokołu z przebiegu wskazanej sesji Rady Gminy, co nastąpiło w dniu 7 czerwca 2016 r. na początku obrad XVI sesji VII kadencji Rady Gminy. Powyższe działanie było oparte na postanowieniach § 50 ust. 2 Statutu Gminy O., który przewiduje przechowywanie nagrania z przebiegu sesji rady gminy do czasu przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji. Z kopii wniosku skarżącej wynika, że został on złożony osobiście w sekretariacie Urzędu Gminy O. o godzinie 9.39. Sesja Rady Gminy w dniu złożenia tego wniosku, tj. w dniu 7 czerwca 2016 r. rozpoczęła się o godz. 11 i trwała do godz. 14.50. Podczas tej sesji przyjęto protokół z sesji Rady Gminy O. z dnia [...] maja 2016 r. (pkt 2 porządku obrad). Biorąc pod uwagę istniejący w organach administracji obieg dokumentów, Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej został przekazany adresatowi wniosku, tj. Wójtowi Gminy tego samego dnia po zakończeniu sesji Rady Gminy lub następnego dnia. Sąd ten przyjął zatem, że w dniu 7 czerwca 2016 r. (po zakończeniu sesji Rady Gminy) nie było już możliwe udzielenie skarżącej informacji w żądanej przez nią formie, tj. w postaci kopii nagrania. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji poprawnie wskazał, że "zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności". Jednak, jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, definicja ta w warunkach niniejszej sprawy jest zbyt ogólnikowa i nie wyczerpuje całości zagadnienia w odniesieniu do bezczynności organu w sprawie, której przedmiotem jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tych sprawach bezczynność organu może także zachodzić w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Trafnie podkreśla autor skargi kasacyjnej, że sąd do którego trafiła skarga na bezczynność, pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) dalej u.d.i.p. i czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega jednak, że stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Skutkiem tego uregulowania jest to, że ustalenie przez Sąd, iż adresat wniosku na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie był w posiadaniu tej informacji - czyni skargę wniesioną na bezczynność za nieuzasadnioną. Wynika to z tego, że adresat wniosku nie był zobowiązany do jej udostępnienia, ponieważ jej nie posiadał. Bez znaczenia jest to, że informacja ta ma charakter informacji publicznej, do której ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Istotne w niniejszej sprawie jest natomiast to, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, że jak to ustalił Sąd pierwszej instancji, Wójt otrzymał wniosek skarżącej o udostępnienie nagrania z sesji już po jego zniszczeniu. Organ odpowiadając pismem na ten wniosek, co prawda powołał się na inną podstawę ale oczywistym jest, że skoro nie posiadał już tej informacji to nie mógł jej udostępnić w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji nie można uznać, że Wójt Gminy O. był w bezczynności. W szczególności w dacie wniesienia skargi na bezczynność, tj. w dniu 12 października 2016 r. Na taką ocenę bez wpływu pozostaje to, że organ odmawiając udostępnienia informacji powołał się tylko na to, że protokół z sesji Rady został zamieszczony na stronie BIP. Odnosząc się do przywołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa, stojącego na stanowisku, że udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, która jest wymijająca lub niepełna, należy traktować jako nieudzielanie żądnej informacji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Jednak nie znajduje ono zastosowania w niniejszej sprawie. Nietrafne stanowisko Wójta Gminy O. zawarte w odpowiedzi na wniosek, miało oparcie w rozbieżnym na czas sporządzenia tej odpowiedzi orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym NSA. Na rozbieżność sądów co do charakteru nagrania sesji rady gminy (trzy różne stanowiska) wskazał NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2017 r. wydanym w niniejszej sprawie. Przyjęcie przez organ jednego z tych stanowisk, które w ocenie NSA nie uzyskało jednak akceptacji, jest usprawiedliwione i wyklucza możliwość przyjęcia, złej woli organu czy też rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji, nienaruszając art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na bezczynność organu. Na marginesie należy tu zauważyć, że kwestia nieuprawnionego zniszczenia informacji publicznej przez zobowiązanego do jej udostępnienia adresata wniosku, jest poza zakresem kontroli sądów administracyjnych. Nieudostępnienie przez organ informacji publicznej wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, stanowi przestępstwo z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega ściganiu przez stosowne organy ścigania. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.