I OSK 122/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 318/08 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od D. S. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 318/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę D. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Radomiu z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej k.p.a., oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) w związku z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234) utrzymał decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Radomiu w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż Dyrektor Aresztu Śledczego w Radomiu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił D. S. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w Radomiu przy ul. [...] za lata 2004, 2005, 2006, 2007, będącego własnością jego rodziny, argumentując to tym, iż nie posiada on tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Od powyższej decyzji D. S. złożył odwołanie. Wniósł o zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji. Stwierdził, że, wbrew twierdzeniom organu I instancji, o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie decyduje tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Organ odwoławczy uznał, iż w świetle art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono mu kwatery tymczasowej. W przypadku natomiast, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, to eliminuje się go z kręgu uprawnionych do tego świadczenia. W takim przypadku przysługuje mu zgodnie z art. 88 cytowanej ustawy równoważnik za remont tego lokalu. Prawo do równoważnika za remont lokalu nie jest uzależnione od ponoszonych przez funkcjonariusza nakładów na aktualnie zajmowany lokal mieszkalny. Odnosząc się do sytuacji prawnej skarżącego organ stwierdził, iż ma on przyznany decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W tej zaś sytuacji nie można mu jednocześnie przyznać świadczenia z tytułu posiadania lokalu mieszkalnego. Organ II instancji wyjaśnił bowiem, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i równoważnik za remont lokalu mieszkalnego są świadczeniami konkurencyjnymi, przeciwstawnymi w tym sensie, iż przyznanie jednego z nich w określonym stanie faktycznym wyłącza możliwość przyznania w tymże stanie faktycznym drugiego. Skargę na powyższą decyzję złożył D. S. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, podstawowym warunkiem uzyskania świadczenia – równoważnika pieniężnego za remont – jest zajmowanie lokalu. Skarżący zaznaczył, że żadne przepisy nie dają podstaw do przyjęcia, że równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego na podstawie tytułu prawnego. Jednocześnie na poparcie swojego stanowiska odwołał się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1065/04. Podkreślił również, iż świadczenie z art. 89 ustawy o Służbie Więziennej jest świadczeniem odrębnym względem świadczenia określonego w art. 88 cytowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Warszawie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Tak zajęte stanowisko procesowe uzupełnił o stwierdzenie, że świadczenie, którego domaga się skarżący dotyczy lokalu, który musi zajmować dla siebie, a więc musi co najmniej pozostawać w jego posiadaniu. Natomiast przepisu art. 88 powołanej ustawy nie obejmuje sytuacji, w których funkcjonariusz zajmuje lokal mieszkalny, którym faktycznie nie włada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z kolei, szczegółowy tryb przyznawania i wypłaty oraz zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego. Zdaniem Sądu I instancji, żaden z przepisów powołanej ustawy ani wydanego do niej rozporządzenia wykonawczego nie pozwala przyjąć stanowiska, wedle którego równoważnik pieniężny przysługuje wyłącznie za remont lokalu zajmowanego na podstawie tytułu prawnego. WSA w Warszawie podkreślił, że gdyby taki był rzeczywisty zamiar prawodawcy, to dałby on temu wyraz w jednoznacznie brzmiącym przepisie prawa, tak jak ma to miejsce w przepisach regulujących, np. prawo policjanta do równoważnika za remont zajmowanego lokalu (§1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - Dz. U. Nr 100, poz. 919). Ponadto, jak zaznaczył Sąd I instancji, przywołane powyżej przepisy nie dają również podstaw do rozróżniania sytuacji zajmowania lokalu od sytuacji zajmowania części lokalu. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do dwóch wcześniejszych wyroków WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1065/04 i z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wa 935/08. Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, iż z brzmienia art. 88 ustawy o Służbie Więziennej wynika jednoznacznie, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Analizując treść akt administracyjnych Sąd I instancji ustalił, że D. S. zamieszkuje w mieszkaniu położonym w Radomiu przy ul. [...], w którym jest zameldowany na pobyt stały od [...] października 1998 r. (k. 22 akt administracyjnych – potwierdzenie zameldowania). Mieszkanie to stanowi własność jego babci (k. 23 akt administracyjnych – oświadczenie mieszkaniowe). Zatem fakt zajmowania przedmiotowego lokalu przez skarżącego jest w przedmiotowej sprawie bezsporny. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Z powyższej zasady Sąd wyprowadził ciążący na organach zakaz dokonywania takich zabiegów interpretacyjnych, które prowadzą do sformułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych lub negatywnych, których konsekwencją jest pozbawienie obywateli praw przyznanych im przez ustawę i wskazał, że tego rodzaju pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95/OSN 1996/15/205/. W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji uznał, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, iż świadczenia wynikające z treści art. 88 i 89 cytowanej ustawy wzajemnie się wykluczają, ponieważ wyrażony przez organ pogląd nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Tym samym oznacza to, że nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby funkcjonariusz, któremu przyznano równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, miał również przyznany równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wbrew zatem stanowisku orzekających w sprawie organów okoliczność, że skarżący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność jego babci nie może stanowić negatywnej przesłanki dla przyjęcia, że zajmuje on lokal mieszkalny w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Z tych też względów wskazana okoliczność nie mogła stanowić przeszkody do przyznania skarżącemu świadczenia, o którym mowa w tym przepisie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zasadę wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz przepis art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego, a także normę prawa materialnego – art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej przez jego wadliwe zastosowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie – reprezentowany przez radcę prawnego W. S. Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie kasator złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator wskazując na zasadność postawionego zarzutu stwierdził, że przepis art. 88 ust. 1 cyt. ustawy wyraźnie stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym okoliczność zajmowania przez skarżącego lokalu przy ul. Osiedlowej 17A/28 w Radomiu jest bezsporna. Pełnomocnik zwrócił bowiem uwagę, że Sąd ustalił powyższą okoliczność tylko w oparciu o fakt zameldowania skarżącego w opisanym lokalu, tzn. instytucję, która potwierdza jedynie fakt przebywania w określonym lokalu z zamiarem stałego pobytu. Jednocześnie pełnomocnik zaznaczył, ze zwroty "zamieszkuje w lokalu" i "zajmuje lokal" nie są tożsame. Kastor wskazał również, że celem unormowań zamieszczonych w w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a podstawową instytucją służącą realizacji tego celu jest przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 85 i art. 87 ustawy o Służbie Więziennej). W sytuacji zaś, gdy funkcjonariusz Służby Więziennej nie zajmuje lokalu (przydzielonego na zasadach określonych w art. 85 i art. 87 ustawy o Służbie Więziennej lub lokalu czy domu określonego w art. 91 ust. 1 tejże ustawy), czyli nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, to wówczas, do czasu uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, przysługuje mu równoważnik za brak mieszkania. Oznacza to, że z chwilą przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariusz utraci prawo do równoważnika za brak mieszkania, a uzyska w to miejsce prawo do równoważnika za remont lokalu. Jak stwierdził dalej kastor, prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że równoważnik za brak lokalu i za remont lokalu są względem siebie świadczeniami konkurencyjnymi i nie mogą być w tym samym stanie faktycznym pobierane równocześnie. Taka zaś sytuacji zachodzi w sprawie skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. W sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu naruszenia prawa procesowego a w związku z tym NSA orzeka na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji. W toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, w ślad za organami administracji publicznej, iż skarżący mieszka w lokalu mieszkalnym położonym w Radomiu przy ul. [...]. W mieszkaniu tym jest zameldowany od [...] października 1998 r. na pobyt stały. Mieszkanie stanowi własność jego babki. W rozpatrywanej sprawie nie budzi też wątpliwości, że D. S. w oparciu o decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Radomiu z dnia [...] listopada 2003 r. otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Równoważnik ten przyznano funkcjonariuszowi na podstawie art. 89 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania , jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Z przepisu art. 88 ust. 1 cyt. ustawy o Służbie Więziennej wynika, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis ten ustawodawca zamieścił w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy". Przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od całości unormowań zawartych w tym rozdziale, a w szczególności w oderwaniu od art. 91 ust. 1, na co zresztą zasadnie zwraca uwagę kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wykładnia celowościowa przepisu art. 91 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 cyt. ustawy prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz zajmuje lokal mieszkalny w oparciu o jeden z tytułów prawnych określonych tym przepisem, przysługujących jemu lub jego małżonkowi, to przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Jeżeli natomiast funkcjonariusz mieszka w lokalu, do którego nie legitymuje się ani on, ani jego małżonek żadnym z ww. tytułów prawnych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, to nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest bowiem dodatkowym źródłem dochodu funkcjonariusza. Jego celem jest pomoc funkcjonariuszom Służby Więziennej w utrzymaniu zajmowanych przez nich lokali w należytym stanie technicznym, a nie inwestowanie w zasób mieszkaniowy członków rodziny funkcjonariuszy. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego związane jest zatem z realizacją ww. celu i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W rozpatrywanej sprawie D. S. – funkcjonariusz Służby Więziennej – zamieszkuje w lokalu stanowiącym własność innej osoby (jego babki) i, jak wynika z akt sprawy, z tego właśnie powodu korzysta z pomocy w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skoro zatem skarżący zajmuje lokal, do którego nie posiada żadnego tytułu prawnego, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont tego lokalu mieszkalnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w całości.