II OSK 1582/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Stanisław Nowakowski sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. i L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 603/05 w sprawie ze skargi B. P. i L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 603/05, oddalił skargę B. i L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], znak [...], w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]: - ustalił na wniosek C. i A. D. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych wolnostojących wraz ze związanymi z budynkami urządzeniami techniczno-budowlanymi i zjazdem z ulicy [...], na działce nr [...], obręb [...] arkusz [...] przy ulicy [...] w K., - umorzył postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. w części dotyczącej ustalenia zasad podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] przy ulicy [...] w K., z powodu braku podstawy prawnej, w związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543), dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) w trakcie toczącego się postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że jej projekt został uzgodniony z Wojewodą Ś. w zakresie zadań rządowych – postanowieniem z dnia [...], Zarządem Województwa Ś. w zakresie zadań samorządu województwa – postanowieniem z dnia [...], [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. – postanowieniem z dnia [...] z Miejskim Zarządem Dróg w K. – postanowieniem z dnia [...], Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w K. – pismem z dnia [...]. Obsługę komunikacyjną terenu określono z ulicy [...] stwierdzając, że budowa i przebudowa zjazdów wymaga uzyskania w drodze decyzji administracyjnej, przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę, zezwolenia zarządcy drogi na ich lokalizację na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). Organ podkreślił także, że projektowana ulica w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych, uchwalonym dnia [...], z której przewidziano docelową obsługę komunikacyjną dla budynku skarżących (na działce nr [...]) w trakcie obowiązywania tego planu nie została zrealizowana, a z końcem [...] r. ustalenia tego planu przestały obowiązywać, a więc również od tego momentu nie było możliwości zrealizowania tej ulicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania B. i L. P., decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie podziału działki nr ew. [...] w decyzji o warunkach zabudowy i w to miejsce orzekło o odmowie podziału działki nr ew. [...] w decyzji o warunkach zabudowy, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podział nieruchomości jest obecnie możliwy bez uprzedniego ustalania zasad jej podziału w decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie to nie stało się dla wnioskujących bezprzedmiotowe, zaś podstawę prawną do podziału nieruchomości stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta K.. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy wskazał, że wskazany przez odwołujących się plan realizacji zagospodarowania działki objętej pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego skarżących, zrealizowanego na działce nr ew. [...] przewidywał (tymczasowy) wjazd na teren działki z istniejącej drogi usytuowanej po zachodniej stronie działki. Organ zauważył ponadto, że od czasu wybudowania budynku mieszkalnego małż. P., tj. od ok. [...] r. obsługę komunikacyjną ich działki zapewnia istniejąca od strony zachodniej droga. Według organu odwoławczego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma podstaw do odmowy wydania ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, natomiast samo wydanie decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr ew. [...] nie pozbawia działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i L. P., zarzucając przede wszystkim decyzji brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bezzasadnego przyjęcia, że droga dojazdowa do ich posesji jest drogą publiczną, podczas gdy w planie realizacyjnym z [...] r. określona była przez Urząd Miasta K. jako droga tymczasowa, droga ta nie spełnia wymogów drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 9 czerwca 2006 r. uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w niniejszej sprawie dnia [...], zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, z niekwestionowanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, działka inwestorów położona jest w terenie zabudowanym jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, działki sąsiednie mają dostęp do tej samej drogi publicznej. Działka nr [...] ma dostęp do ulicy [...], podobnie jak inne działki położone przy tej drodze (działki sąsiednie). Sąd uznał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy "dostęp do drogi publicznej" oznacza bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, że ich działka nr [...] została pozbawiona dostępu do drogi, która miała być zrealizowana według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych, uchwalonego dnia [...], który z końcem roku [...] przestał obowiązywać Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny. Ponieważ plan miejscowy przestał obowiązywać w [...], organ orzekający w sprawie nie mógł uwzględniać jego ustaleń w dacie wydawania przedmiotowej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że działka skarżących, oznaczona nr [...] spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wbrew ich twierdzeniom ma dostęp do drogi publicznej, oznaczonej nr [...], przylegającej od strony zachodniej do działki nr [...], będącej we władaniu Skarbu Państwa (wypis z rejestru gruntów k. 108 akt adm.). Skargę kasacyjną opartą na art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "P.p.s.a.", wnieśli B. i L. P., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym przyjęciu, iż droga dojazdowa do posesji jest drogą publiczną, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dojazd do domu zaznaczony został od strony wschodniej, co oznacza w istocie likwidację drogi dojazdowej do ich posesji; 2) przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7 art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., zasady uwzględniania przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prawidłowego uzasadnienia decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5. Skarżący wskazali, że drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. W ocenie skarżących warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd nie ustalił w jaki sposób działka skarżących ma dostęp do drogi publicznej, ponieważ droga dojazdowa do posesji nie jest drogą publiczną, a zatem skarżący nie uznali spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podniesiono, że w obszarze analizowanym brak jest bezpośredniego dostępu do drogi publicznej stanowiącej podstawę do określenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Skarżący podkreślili, że decyzja organu pierwszej instancji, w zakresie ustalenia warunków zabudowy, nie odpowiada wymaganiom określonym art. 107 § 1 k.p.a., gdyż na załączniku tekstowym Nr 1 i załączniku graficznym Nr 2 brak jest podpisu organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skargę niniejszą oparto na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego autorka skargi kasacyjnej upatruje w obrazie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" polegającej na błędnym, przyjęciu, że droga dojazdowa do posesji skarżących jest drogą publiczną, czemu zaprzeczają skarżący. Stwierdzić należy, iż zarzut ten jest chybiony. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., Sąd pierwszej instancji wnikliwie ocenił zarówno prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych jak i treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Oceny tej Sąd dokonał mając na uwadze zgłoszone w skardze zarzuty. Przede wszystkim Sąd prawidłowo ocenił, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie naruszenie art. 61 ww. ustawy, który to przepis jak zasadnie podkreślił Sąd, urósł do rangi głównego przepisu regulującego gospodarowanie terenem pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas wymagane jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, gdzie niezbędne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, w tym przesłanki dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, iż pojęcie działki sąsiedniej, należy uwzględniać w szerokim znaczeniu, jako obszaru stanowiącego urbanistyczną całość. Celem bowiem art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Ocena pod tym kątem decyzji wydanej na rzecz małż. P. pozwoliła na stanowcze wnioski, iż decyzja odpowiada prawu. Działka inwestorów oznaczona Nr [...] położona jest na terenie zabudowanym domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Wszystkie działki mają dostęp do drogi publicznej. Działka sporna Nr [...] ma także dostęp do ulicy [...], jak inne sąsiednie działki. Zaznaczono też, iż dostęp do drogi publicznej wg definicji określonej art. 2 pkt 14 ustawy, to dostęp bezpośredni do takiej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub nawet przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tym aspekcie Sąd zasadnie za organem uznał, że działka skarżących P. posiada dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...]. Sąd podniósł też, iż zarzut skarżących jakoby ich działka Nr [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, opierał się na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących Osiedla "[...]" z dnia [...], który wygasł z dniem [...]. Zapisy tego planu po wygaśnięciu, nie mogły być stosowane w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, tj. [...]. To stanowisko zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni zasadne. Z tych też względów na aprobatę zasługuje przeprowadzona analiza i ustalenie Sądu, że działka skarżących Nr [...] ma dostęp do drogi publicznej oznaczonej Nr [...], która przylega do tej działki od strony zachodniej i jest we władaniu Skarbu Państwa (potwierdza to wypis z rejestru gruntów). Działka Nr [...] przed włączeniem miejscowości Z. do miasta K. także stanowiła drogę gminną i była we władaniu Urzędu Gminy S.. Są to ustalenia organów potwierdzone przez Sąd pierwszej instancji na podstawie akt administracyjnych. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy więc uznać zarzut skargi kasacyjnej, jakoby Sąd nie ustalił w jaki sposób działka skarżących ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się li tylko do polemiki z prawidłowymi ustaleniami i oceną Sądu pierwszej instancji. Jeśli chodzi o drugi zarzut skargi kasacyjnej podnoszący obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to zarzut sprzeczny ze stanem faktycznym i prawnym sprawy niniejszej. Zaskarżonym przedmiotową skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. i L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] a nie uchylił, jak zarzuca skarga. Nie wymaga więc szerszej oceny ani odnoszenia się do niego, skoro jest wynikiem ewidentnego błędu skargi kasacyjnej. Również niesłuszny jest zarzut autorki skargi kasacyjnej podniesiony w zakończeniu uzasadnienia skargi jakoby istniał brak podpisu organu na załącznikach Nr 1 i 2 decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]. Podpis na obu załącznikach został złożony z upoważnienia Prezydenta Miasta K. tak jak i sama decyzja (vide akta administracyjne str. 143-160). W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż bezzasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej stanowi o jej oddaleniu. Z mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.