I OSK 1007/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 83/17 w sprawie ze skargi T. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Związku O. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 83/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające), zaproponował skarżącemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia 1 czerwca 2017r. W dniu 16 maja 2017r. skarżący przyjął złożona mu propozycję zatrudnienia. Wnioskiem z dnia 24 maja 2017 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] poinformował, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. W konsekwencji później podjętych czynności skarżący wniósł skargę zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w B. bezczynność polegającą na braku wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby celno – skarbowej z dniem [...] maja 2017 r. Zarzucając organowi naruszenie rażące naruszenie art. 104 w zw. z art. 61 i 61 a k.p.a. skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do wydania decyzji w zwolnieniu go ze służby w związku z przyjęciem nowych warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę przyjmując, że skoro art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających wprost stanowi, z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, to organ, wbrew wywodom skargi, nie miał obowiązku (ale i możliwości) wydawać w tym zakresie dodatkowo decyzji o zwolnieniu ze służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. W związku z tym, iż ustawodawca nie przewidział w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie ww. regulacji konieczności wydawania odrębnej decyzji o zwolnieniu ze stosunku służbowego, tym samym nie można zarzucić Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynności w tym zakresie. Od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Bk 83/17 skargę kasacyjną złożył Z. z siedzibą w O. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) art.171 ust.1 pkt 2 w zw. z art.165 ust.7 oraz z w zw. z art.169 ust.4 przepisów wprowadzających poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, 2) art.170 ust.3 przepisów wprowadzających w zw. z art.276 ust.2 ustawy o KAS w zw. z art.32 ust.1, art.45 ust.1 i art.77 ust.2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, ze organ nie ma obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne. Otóż zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości mieli złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z normy tej wynikało uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił organowi wybór postępowania o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, miał złożyć w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustawodawca w art. 169 ust. 4 przewidział, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej środek zaskarżenia, do postępowania w tym przedmiocie stosuje się przepisy k.p.a., a od decyzji wydanej w tym postępowaniu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu zaś do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Brak jest też podstaw do uznania zasadności stanowiska, że organ pozostaje w bezczynności w sytuacji niewydaniu decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, a konkretnie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, w jakim pozostawał skarżący, jeżeli przyjął on propozycję zatrudnienia. Jak wynika z tezy uchwały NSA z 1 lipca 2019r., sygn. akt I OPS 1/19 "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego." Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu powyższej uchwały, że dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie w języku potocznym jest rozumiane zatem jako swego rodzaju czynność prowadząca do przeobrażenia istniejącego przedmiotu lub aktu, po której zakończeniu powstaje nowy przedmiot lub akt, w których jednak zostają zachowane niektóre dotychczasowe ich elementy. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Skoro tak, to zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w takim przypadku nie można zarzucić Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w B. bezczynności w przedmiocie nie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Zatem jako niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art.171 ust.1 pkt 2 w zw. z art.165 ust.7 oraz z w zw. z art.169 ust.4 przepisów wprowadzających, a także art.170 ust.3 przepisów wprowadzających w zw. z art.276 ust.2 ustawy o KAS w zw. z art.32 ust.1, art.45 ust.1 i art.77 ust.2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.