I OSK 1019/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. i Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2309/12 w sprawie ze skargi M. L. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013r. o sygnaturze akt IV SA/Wa 2309/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia[...] lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. A. B. zwrócił się do Burmistrza P. z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości położonej w P. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] – stanowiącą własność A. B., z działką nr [...], stanowiącą własność M. i Z. małż. L. w [...] udziału, M. L. [...] udziału i Z. L. [...] udziału. Następnie dnia [...] maja 2012 r. inicjator postępowania złożył wniosek o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego oraz oświadczył, że wycofuje wniosek w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wobec powyższego Burmistrz P. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na żądanie A. B. Po rozpoznaniu odwołania M. L. i Z. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu w sytuacji gdy strona we wniosku o umorzenie postępowania wskazuję na obligatoryjną przyczynę umorzenia postępowania, tj. bezprzedmiotowość postępowania, organ powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast przesłanka umorzenia postępowania na podstawie § 2 powyższego przepisu, ma charakter fakultatywny i daje organowi możliwość umorzenia postępowania w obliczu innych przyczyn, niż obiektywna bezprzedmiotowość. Przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek A. B., złożony w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). W ocenie organu wniosek ten zakreślał ramy podmiotowe i przedmiotowe postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę jest równoznaczne z brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie obligowało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2012 r. złożyli M. L. i Z. L. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. i decyzji ją poprzedzającą oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 30 § 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8 i 10 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący poddali w wątpliwość, czy możliwe jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jednocześnie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 2 k.p.a. Wskazali, że organ pierwszej instancji zawarł oba przepisy w sentencji rozstrzygnięcia, zaś organ drugiej instancji mimo, że swoją decyzję wydał w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., to w uzasadnieniu decyzji odniósł się do § 2 powołanego przepisu. Zdaniem skarżących nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania. W ich ocenie A. B. złożył wniosek o umorzenie postępowania, jednakże nie wycofał żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, stąd niemożliwe było zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Organ nie mógł również umorzyć postępowania w trybie art. 105 § 2 k.p.a., wobec faktu, że jako strony postępowania nie zostały poinformowane o wniosku o umorzenie postępowania. Tym samym organ nie mógł zbadać czy inne strony postępowania nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania. Ponadto skarżący podnieśli, że organy rozstrzygające w sprawie nie ustaliły czy interes społeczny uzasadnia przeprowadzenie rozgraniczenie nieruchomości, stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie zgadzają się z twierdzeniem organu, że wniosek A. B. o umorzenie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości przesądza o tym, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący wskazali również, że organ prowadząc postępowanie w żaden sposób nie pogłębił zaufania skarżących do organów państwa. W ocenie skarżących organ niewłaściwie prowadził akta sprawy i wskazali, że nieprawidłowo ponumerowano pisma A. B. oraz nie dołączono do akt sprawy pisma skarżących z dnia [...] marca 2012 r. Niezrozumiałe dla skarżących jest również to, że wyjaśnienie uprawnionego geodety wpłynęło dopiero po złożeniu przez skarżących odwołania od decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego i wydanie zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Ponieważ postępowanie administracyjne było wszczęte na wniosek strony, to cofnięcie wniosku przez wnioskodawcę, który był jedynym wnioskodawcą w sprawie, oznacza, że przestał istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, z uwagi na brak żądania uprawnionego podmiotu. Skoro w niniejszej sprawie wnioskodawca przestał być zainteresowany rozgraniczeniem nieruchomości, to brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Wprawdzie postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może być przeprowadzone także z urzędu, jednakże z treści art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że zasadą jest prowadzenie postępowania na wniosek strony. Dopiero gdy uprawnione osoby nie złożą wniosku o wszczęcie postępowania, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają jego prowadzenie, organ uprawniony jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. Przedmiotowa sprawa dotyczy sporu pomiędzy właścicielami dwóch sąsiadujących nieruchomości, który w oczywisty sposób nie może powodować by rozgraniczenie pozostawało w interesie społecznym. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że żadna z sytuacji uzasadniających wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła, co wskazuje, że w przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe mogło być wszczęte tylko na wniosek strony. W zaistniałej sytuacji organ administracji publicznej utracił kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, gdyż brak wniosku w tym zakresie czyni postępowanie bezprzedmiotowym i organ zasadnie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie, na co wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01 Lex nr 78917, w którym NSA stanął na stanowisku, że "decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 Kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 25 września 2009 r., II SA/Ke 187/08, www.nsa.gov.pl/) . W związku z powyższym niezasadne są w ocenie Sądu I instancji zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, jak również naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. W doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który Sąd orzekający w sprawie podziela, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M. L. i Z. L., reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), tj. art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegająca na nieuzasadnionym i nieznajdującym poparcia w materiale zgromadzonym w niniejszej sprawie, przyjęciu, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego ze względu na interes społeczny, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), a w szczególności przepisów: a) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd I instancji realizacji zasady prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji, przejawiającą się bezpodstawnym ustaleniem, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania z urzędu, b) art. 141 § 4 ppsa przez nieodniesienie się do zarzutów prawa procesowego zawartych w skardze, co wskazuje na ich nierozpatrzenie. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, tym samym nie mogła być uwzględniona. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ). Zarzut obrazy przepisów prawa procesowego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy jest zupełnie chybiony. Przede wszystkim wskazać należy, że trudno jest zrozumieć na czym polegało w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 151 p.p.s.a., gdyż zgodnie z treścią tego przepisu w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i jej odzwierciedleniem był wyrok wydany w dniu 29 stycznia 2013 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podkreślić należy również to, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bo unormowań tych w ogóle nie stosował w związku z tym zrozumiałym jest, że nie mógł ich również naruszyć. Zważywszy jednak na to, że zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania z urzędu faktycznie powiązany jest w skardze kasacyjnej z zarzutem obrazy przepisów prawa materialnego, sąd kasacyjny odniesie również do tak postawionego zarzutu obrazy przepisów postępowania. W tym miejscu podkreślić jednak należy, że uzasadnienie wyroku sporządzone przez sąd I instancji odpowiada wszystkim wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a, jest zrozumiałe, spójne i logiczne. W analizie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma żadnej sprzeczności, Sąd jednoznacznie stwierdził, iż umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie było zasadne. Faktem jest, że Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących obrazy przepisów postępowania, stwierdził jedynie, że zarzuty te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Stwierdzenie to na pozór lakoniczne jest wystarczające, w sytuacji gdy we wcześniejszych rozważaniach Sąd w sposób przekonujący wyjaśnił, iż umorzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości było zasadne. Dlatego też w żadnym stopniu na prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji nie mogło wpłynąć np. to czy numeracja akt sprawy jest prawidłowa lub to, że biegły geodeta przedstawił swoje stanowisko (wyjaśnienia) po wydaniu decyzji, skoro stanowisko to było zbędne z uwagi na wcześniejsze umorzenie postępowania. Raz jeszcze stwierdzić należy, że Sąd I instancji po kompletnym i zrozumiałym wyjaśnieniu tego, że postępowanie rozgraniczeniowe należało umorzyć, słusznie uznał, iż żadne inne okoliczności podnoszone w skardze nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku w sposób prosty lecz zrozumiały. Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej dotyczącym tego, że naruszone zostały przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości prowadzone jest z urzędu lub na wniosek strony. Zasadą jest wszczynanie postępowania na wniosek, gdyż wszczęcie postępowania z urzędu jest dopuszczalne jedynie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kwestię możliwości wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu ustawodawca unormował w ustępie 2 art. 30 ustawy, ograniczając to prawo do postępowania scaleniowego, a także do sytuacji, gdy brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Nie może budzić wątpliwości, że rozpoznawana sprawa nie dotyczy scalenia gruntów, jak również i to, że potrzeby gospodarki narodowej nie uzasadniają przeprowadzenia rozgraniczenia. Bardzo trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że sprawa dotyczy sporu między właścicielami dwóch sąsiadujących nieruchomości i spór ten nie może skutkować tym, by przeprowadzenie rozgraniczenia można było uzasadnić interesem społecznym. Jeżeli strona skarżąca dostrzega konieczność przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby złożyła wniosek o wszczęcie tego postępowania. Trudno jest z resztą z przekonaniem stwierdzić, że skarżący kasacyjnie rzeczywiście dostrzegają potrzebę przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Uzasadnieniem tej tezy jest nie tylko przytoczone wyżej stwierdzenie o braku przeszkód do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Pełnomocnik skarżących kierując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, dołączył do niej pismo M. i Z. L. z dnia [...] marca 2012 r. skierowane do Burmistrza P. W piśmie tym skarżący kasacyjnie z całą stanowczością podkreślają, "iż nie było i nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego obu nieruchomości". Powyższe rozważania, w ocenie Sądu kasacyjnego jednoznacznie przekonują o tym, iż w sprawie tej nie występował interes społeczny uzasadniający wszczęcie postepowania rozgraniczeniowego z urzędu. Nie można jednak pominąć rzeczy najważniejszej, mianowicie tej, że postępowanie to dotyczy konkretnej, zindywidualizowanej sprawy, a nie jakiejś abstrakcyjnej. Tym samym nie można pominąć tego, że Burmistrz P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. wszczął postepowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w P. przy ulicy S., nie z urzędu, lecz na wniosek złożony przez A. B.. W tej sytuacji wszelkie dywagacje zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące występowania interesu społecznego i konieczności wszczęcia postępowania z urzędu, określić można jako w dużej mierze teoretyczne i nie znajdujące potwierdzenia w realiach rozpoznawanej sprawy, tym samym pozbawione słuszności. Jeżeli rzeczywiście obecnie prowadzone jest inne postępowanie, którego stronami są skarżący kasacyjnie i A. B., to nie jest powinnością skarżących zastępowanie organu prowadzącego to postępowanie i wywodzenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest niezbędne do jego kontynuacji czy zakończenia. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle przytoczonych wyżej rozważań stwierdzić należy, że przepis prawa (art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem A. B. wykluczył możliwość prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, tym samym mogło być ono wszczęte wyłącznie na żądanie strony. W takiej sytuacji cofnięcie wniosku przez wnioskodawcę (wszystkich wnioskodawców) oznacza, że przestał istnieć przedmiot postępowania administracyjnego z uwagi na brak żądania uprawnionego podmiotu do konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. Przedmiot postępowania, obok podmiotu postępowania i podstawy prawnej jest jednym z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego i brak jednego z tych elementów skutkuje tym, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe. W takim przypadku organ administracji ma obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż traci kompetencje do dalszego prowadzenia postepowania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie co do jej istoty wbrew woli wnioskodawcy. Zaprezentowany pogląd, że cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę powinno skutkować umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OSK 246/10, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 254/10, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1436/05 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte, na wniosek A. B., [...] lutego 2012 r. Natomiast w dniu [...] maja 2012 r. wniósł on o umorzenie postępowania administracyjnego. Wnioskodawca złożył też oświadczenie o cofnięciu wniosku z dnia 14 lutego 2014 r. Cofając swój wniosek A. B. odstąpił od wcześniejszego żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, dlatego też przestał istnieć jeden z elementów stosunku prawnego, to jest przedmiot postępowania, a skoro tak, to wystąpiła obligatoryjna przesłanka do umorzenia postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a. Faktem jest, że organ I instancji umorzył postępowanie, powołując się w podstawie prawnej decyzji na § 1 i 2 art. 105 k.p.a., jednak już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozpoznając sprawę w ramach postępowania odwoławczego stwierdziło, że podstawą umorzenia postępowania był przepis art. 105 § 1 k.p.a., ta zaś podstawa umorzenia postępowania nie wymaga tego, aby pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Bez najmniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, że oświadczenie o cofnięciu wniosku o rozgraniczenie nie zostało opatrzone datą, bo przecież pod nim znajduje się podpis A. B. i na jego podstawie postępowanie zostało umorzone. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.