I OSK 2387/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 9/17 w sprawie ze skargi J. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2016 r. nr [...],[...],[...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 9/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę J. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2016 r., nr [...],[...] i [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzjami z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...],[...], i [...], Prezydent Miasta Krakowa przyznał J. L. zasiłki celowe w wysokości 150 zł z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie za miesiące sierpień, wrzesień oraz październik 2016 r., które utrzymane zostały w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzjami z [...] października 2016 r. Kolegium wskazało, iż z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 30 czerwca 2016 r. wynika, że J. L. ma 54 lata, mieszka sam, nie ma osób zobowiązanych do alimentacji, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, leczy się neurologicznie, osiąga miesięczny dochód w wysokości 634,00 zł, a decyzjami z dnia [...] czerwca 2016 r. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 500 zł na dofinansowanie do zakupu muszli klozetowej i kosztów jej montażu, zasiłek celowy w kwocie 60,00 zł na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną oraz zasiłek okresowy w kwocie 30,00 zł. Jeżeli idzie o kwestię związaną z przyjętą przez organ I instancji stawką 5,00 zł za dzień i brakiem jej uzasadnienia to kwota 5,00 zł dziennie, obiektywnie rzecz biorąc, umożliwia zakup jednego gorącego posiłku w barze mlecznym lub zakup surowców na przygotowanie takiego posiłku, co potwierdzają ogólnodostępne cenniki towarów i usług (w tym ceny posiłków w barach mlecznych). Pomoc finansowa w wysokości 5,00 zł dziennie pozwala w sposób realny częściowo zaspokoić potrzebę związaną z brakiem żywności w ramach celów określonych w § 7 Uchwały XCV/1425/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy Miejskiej Kraków pomocy w zakresie dożywiania oraz w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja w sprawie zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, zatem organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, a J. L. objęty jest systematyczną pomocą społeczną w formie zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych, w tym na żywność. Oddalając skargi J. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołał art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej: ustawa, oraz § 7 Uchwały XCV/1425/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy Miejskiej Kraków pomocy w zakresie dożywiania i wskazał: z akt sprawy wynika, iż dochód skarżącego wynosi 634 zł, zatem spełnia on przesłanki przyznania zasiłku celowego, bowiem jest on mniejszy od 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy (461 zł). Użyty w art. 39 ustawy zwrot "może" oznacza, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz fakultatywnym – konstrukcja tego przepisu oparta jest na uznaniu administracyjnym. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, a wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Przyznanie skarżącemu pomocy w formie i wysokości wskazanej w zaskarżonych decyzjach jest uzasadnione sytuacją, w jakiej skarżący się znajduje i jakkolwiek jej wysokość jest niesatysfakcjonująca dla strony, to jej zakres nie był określony w sposób dowolny. Organy administracji obu instancji wzięły pod uwagę ustaloną, niekwestionowaną sytuację zdrowotną skarżącego, sytuację materialną i jego potrzeby. Przyznając beneficjentowi pomoc pieniężną na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie organy pomocy społecznej nie są zobligowane żadnym przepisem prawa do przedstawienia zasad kalkulacji przyznanego zasiłku i nie ma podstaw do twierdzenia, że wysokość takiego zasiłku powinna – w przeliczeniu na jeden posiłek – odpowiadać wartości jednego bloczka na zakup posiłku w barze mlecznym, tj. kwocie 6 zł. Czym innym jest bowiem przyznanie pomocy – bloczka na zakup posiłku w barze mlecznym, a czym innym przyznanie zasiłku celowego na okres jednego miesiąca – kwoty na przygotowanie jednego posiłku dziennie przez beneficjenta. Wynika to nie tylko z zestawienia rodzaju owych świadczeń, ale także z § 7 ust. 1 Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2014 r. nr XCV/1425/14. W przypadku przyznania pomocy w formie pieniężnej, a nie bloczka, organy muszą brać pod uwagę nie tylko realną możliwość przygotowania przez beneficjenta posiłku za przyznaną kwotę, ale również możliwości wynikające z wielkości środków, którymi dysponują. W sprawie rozmiar pomocy udzielonej skarżącemu należy uznać za zgodny z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – tj. art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2016 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.), a to poprzez błędne jego zastosowanie i wskazanie, iż organ w ramach uznania uprawniony jest do przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności "z góry" na okres 3 miesięcy bez każdorazowej oceny całokształtu warunków życia skarżącego, co w następstwie doprowadziło do przekroczenia przez organ granic przyznanego mu uznania administracyjnego; a przez to: 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – a to art. 38 u.p.s., poprzez brak uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego, a zamiast tego równocześnie wydano trzy decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, co prowadzi do uznania, iż organ dokonał obejścia przepisów dotyczących zasiłku okresowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze skargi kasacyjnej, której granicami jest związany Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., wynika, że Wojewódzki Sąd błędnie uznał, iż organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przyznanie zaś zasiłków celowych zamiast okresowego nie doprowadziło do obejścia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko J. L. nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż przedmiotowe decyzje Prezydenta Miasta Krakowa nie stanowią obejścia przepisów dotyczących zasiłku okresowego. Wprawdzie, jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie, co do zasady zasiłek celowy stanowi pomoc doraźną, jednorazową, a więc jego przyznawanie na dalsze okresy jest niewskazane, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy trudno robić organowi zarzut, że przyznał J. L. pomoc w formie zasiłku celowego, ponieważ przyznanie jej w innej formie byłoby niedopuszczalne lub znacznie mniejsze niż wnioskowana kwota. Organ nie mógł w świetle prawa przyznać J. L. kolejnego zasiłku okresowego, bowiem ten został mu już przyznany decyzją Prezydenta z 15 czerwca 2016 r. w maksymalnej możliwej kwocie w przypadku skarżącego, czyli 30 zł, co wynika z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej: ustawa. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej: ustawa, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przepisy te, poprzez zawarte w nich zwroty "może", wskazują, iż zasiłek celowy przyznawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w tych ramach nie oznacza dowolności organu w rozstrzyganiu sprawy, organ jest bowiem związany przesłankami wskazanymi w przepisach materialnych, stanowiących podstawę orzekania oraz procesowych, zgodnie z którymi wystąpienie tych przesłanek musi wykazać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organ, wbrew stanowisku J. L., nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wskazują okresów, na które organ jest zobligowany przyznawać zasiłek celowy, gdyż jak wynika to z jego istoty, jest on przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Świadczenie to ma niejako charakter jednorazowy, jednakże nie wykluczona jest sytuacja, w której wypłacane jest w różnych miesiącach. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Kraków przyznał trzema decyzjami J. L. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie za miesiące sierpień, wrzesień i październik 2016 r. – decyzje te zapadły w lipcu. Z akt sprawy wynika, że sytuacja J. L. jest Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Krakowie doskonale znana, bowiem otrzymuje on zasiłki stałe i okresowe a także różnego rodzaju zasiłki celowe. Od dłuższego czasu J. L. pobierał z pomocy społecznej zasiłek celowy w wysokości 180 zł na zakup żywności, natomiast od czerwca 2016 przyznano mu zasiłek okresowy w wysokości 30 zł do 31 stycznia 2019 r., jednocześnie organ obniżył kwotę zasiłku celowego do 150 zł. Kwota świadczeń otrzymywanych przez J. L. od pomocy społecznej nie zmieniła się, a zatem organ miał prawo uznać, że w przeciągu trzech miesięcy sytuacja skarżącego nie zmieni się znacząco. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata działającego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.