I OSK 284/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 839/15 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 839/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Starosta Poznański decyzją z [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 138, art. 140 ust. 1 – 4, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: u.g.n.) orzekł o zwrocie na rzecz IH.K nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka numer [...] o powierzchni 9 900 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu jako własność Miasta Poznania (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał IH.K., do zwrotu kwoty 567.025,56 zł, jako należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. (pkt 2 decyzji). Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto Poznań, zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. oraz art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Miasto wskazało, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na zasadach cywilnoprawnych, bez powiązania z procedurą wywłaszczenia – a zatem nie może być mowy o zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Z aktu notarialnego nie wynika, ażeby podane w nim przeznaczenie nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego i pod komunikację było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie. Wojewoda Wielkopolski wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Poznańskiego z [...] lutego 2015 r. Wojewoda uzasadnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zgodnie z zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 1974 r. uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy [...] działka nr [...] znalazła się w strefie zainwestowania miejskiego. Nieruchomość powyższa objęta była w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1975 r., zatwierdzonym przez Wojewodę Poznańskiego w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa poznańskiego zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] października 1977 r. – symbolem MW. Symbol ten oznaczał obszar intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności, przy czym działka nr [...] znajdowała się w obszarze przewidzianym pod budowę osiedla "[...]". Działka powyższa była objęła również ustaleniami planistycznymi uchwały z [...] maja 1986 r. Gminnej Rady Narodowej w [...] o nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Z tego dokumentu wynika, że nieruchomość przeznaczona była pod budowę projektowanej dzielnicy mieszkaniowej "[...]" - M/U. Przedmiotowa nieruchomość objęta była także ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy mieszkaniowej "[...]" w Poznaniu, zatwierdzonym uchwałą numer [...] Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] czerwca 1989 r., zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się na terenach zabudowy wielorodzinnej oraz komunikacji – ulicy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w 1982 r. H.K. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości domu mieszkalnego i dwóch szklarni, motywując to złym stanem istniejącego tam domku gospodarczego przystosowanego do celów mieszkalnych. Właściciel otrzymał w dniu [...] maja 1982 r. decyzję negatywną, której powodem było przeznaczenie nieruchomości na inwestycje dla Miasta Poznania. W konsekwencji H.K. występował dwukrotnie do Naczelnika Gminy [...] z podaniem o przydział nowej działki, na której mógłby zbudować m.in. nowy budynek mieszkalny. Następnie Wojewoda wskazał, że w świetle zeznań IH. K. oraz ich pisma z [...] lutego 1985 r. przyjąć należało, że w 1985 r. odbyło się zebranie we wsi [...], w którym uczestniczył między innymi H.K. Spotkanie zorganizowane zostało przez pracowników organów administracji publicznej reprezentujących Skarb Państwa. Na zebraniu poinformowano właściciela i jego sąsiadów, że tereny [...] przewidziane są pod wywłaszczenie pod inwestycje Miasta Poznania. Właścicielom zaproponowano dobrowolne odstąpienie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a H.K. wpisał się na listę osób, które sprzedadzą nieruchomość po cenie określonej przez powołanego biegłego. W 1988 r. organy administracji publicznej reprezentujące Skarb Państwa zaproponowały I.H. K. kwotę około 20 milionów złotych, po czym zrezygnowały z chęci jej zakupu. Finalnie z I.H. K skontaktował się w 1989 r. ponownie Skarb Państwa proponując zakup przedmiotowej nieruchomości za kwotę 61 milionów złotych. I.H. K zbyli nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1989 r. W akcie notarialnym wskazano, że I.H. K nie mają innych nieruchomości na terenie gminy [...] i w Poznaniu, nieruchomość jest przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i pod komunikację, co wynikało z okazanego pisma Urzędu Dzielnicowego Poznań-Stare Miasto z [...] listopada 1988 r. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego o tym, że akt notarialny z [...] listopada 1989 r. został zawarty w wyniku rokowań poprzedzających wszczęcie formalnej procedury wywłaszczeniowej przesądza szereg argumentów. Po pierwsze, w 1985 r. miało miejsce spotkanie właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod budowę osiedla [...] z przedstawicielami terenowych organów administracji państwowej. Wojewoda Wielkopolski dał wiarę zeznaniom H.K. (spójnymi z zeznaniami I.K. i wytworzonych przez niego dokumentów w latach 80 ubiegłego wieku), iż w trakcie tego zebrania wpisał się on na listę osób, które nieruchomość sprzedadzą dobrowolnie, bez wszczynania procedury wywłaszczenia za ustaloną przez biegłego cenę. W ocenie Wojewody zebranie właścicieli z władzami we wsi [...] świadczy o tym, iż miały miejsce w istocie rokowania, o jakich wspominał art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Okoliczność, iż pomiędzy momentem tych rokowań, a datą zawarcia umowy minęły 4 lata pozbawiona jest znaczenia, gdyż w tym czasie – jak zeznał H.K. – najpierw zaproponowano mu 20.000.000 zł, a potem z tej propozycji zrezygnowano, zaś następnie finalnie zaoferowano zakup nieruchomości po cenie 61.000.000 zł. Fakt, iż moment zawarcia umowy nastąpił [...] listopada 1989 r., podczas gdy zebranie we wsi [...] miało miejsce na początku 1985 r. świadczy co najwyżej o niewłaściwej organizacji pracy ówczesnych władz albo czasowym braku środków na zakup nieruchomości. Zdaniem organu przyjąć zatem należało, że I.H. K zgodzili się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości zagrożonej wywłaszczeniem, przeznaczonej na cele uniemożliwiające korzystanie z niej i kupili nową nieruchomość w [...], gdzie mieszkają do dnia dzisiejszego. Wojewoda wskazał, że o fakcie, iż akt notarialny z [...] listopada 1989 r. został zawarty w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. jako czynność cywilnoprawna poprzedzającą ewentualnie postępowanie wywłaszczeniowe świadczą elementy tego dokumentu. Oto bowiem w § 7 tej umowy wskazano, że "opłaty skarbowej nie pobrano na podstawie art. 3 ust. 1 pkt h ustawy o opłacie skarbowej." W dacie zawarcia umowy obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 1989, Nr 4 poz. 11.), przy czym zgodnie z przywołanym przez notariusza przepisem tej ustawy nie podlegają opłacie skarbowej podania i załączniki do podań, czynności urzędowe, zaświadczenia, zezwolenia, czynności cywilnoprawne, pełnomocnictwa oraz ich odpisy w sprawach: sprzedaży nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie. Zdaniem Wojewody skoro w akcie notarialnym mającym cechę dokumentu urzędowego umieszczona została laka klauzula wyłączająca obowiązek pobrania opłaty skarbowej od stron, to stanowi to istotny argument pozwalający przyjąć, iż umowa z [...] listopada 1989 r. nie była zwykłą czynnością cywilnoprawną polegającą na przeniesieniu prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, lecz było to nabycie nieruchomości przeznaczonej na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Niewątpliwie osoba stająca w imieniu Skarbu Państwa znała treść wskazanego w akcie notarialnym przepisu ustawy o opłacie skarbowej z 31 stycznia 1989 r. Co więcej, założyć należało, iż umieszczenie w akcie notarialnym takiego właśnie zapisu sama spowodowała, skoro przedłożyła pismo świadczące o przeznaczeniu nieruchomości pod cel publiczny. Kolejnym argumentem świadczącym o tym, że umowa z [...] listopada 1989 r. była wywłaszczeniem w formie aktu notarialnego był sposób postępowania z nieruchomością przez Skarb Państwa po jej nabyciu. W aktach sprawy znajduje się pismo z 19 lutego 1990 r. z którego wynika, że nieruchomość po jej nabyciu została oddana w dzierżawę I.H. K od dnia [...] grudnia 1989 r. na czas nieoznaczony. Momentem ustania tej umowy miała być chwila przejęcia terenu przez Spółdzielnię Mieszkaniową pod przyszłe budownictwo mieszkaniowe "[...]". Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego takie zachowanie ówczesnych organów administracji publicznej świadczy o tym, że miało miejsce zdarzenie objęte hipotezą art. 9 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a mianowicie pozostawienie nieruchomości w posiadaniu poprzedniemu właścicielowi na zasadach dzierżawy do czasu zagospodarowania na cele, w jakich została nabyta. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie niewątpliwie spełniona została przesłanka zbędności, o jakiej mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., co spowodowało konieczność jej zwrotu, przy uwzględnieniu treści art. 140 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy uznał przy tym, że w sprawie prawidłowo ustalono kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, jakie uzyskali I.H. K oraz wyjaśnił, że sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania operat szacunkowy był prawidłowy i odpowiadał prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosło Miasto Poznań, zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz naruszenie art. 7, art. 28, art. 70, art. 77 § 1 i art. 86 k.p.a. Wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W ocenie skarżącego Miasta Poznań organ administracji I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie dokonując oceny istnienia publicznego celu wywłaszczenia. Samo przeznaczenie nieruchomości w planie pod budownictwo nie świadczy o publicznym celu, na który nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Jeśli nieruchomość byłaby przeznaczona na taki cel musiałaby być objęta decyzją o lokalizacji inwestycji, a samo przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nie dawało podstaw do prowadzenia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości. Organ administracji państwowej – Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Poznaniu musiałby wtedy dokonać czynności polegającej na złożeniu oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a także, zgodnie z art. 53 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, czynności polegających na podaniu terminu do zawarcia umowy co było warunkiem zawarcia aktu notarialnego. Zdaniem skarżącego Miasta na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można uznać, że nieruchomość została nabyta na określony cel publiczny i że spełnione zostały przesłanki wynikające z cytowanych wyżej przepisów. Takie stanowisko skarżący wywiódł na podstawie analizy aktu notarialnego z [...] listopada 1989 r., gdzie oprócz dokładnych danych zawierających nazwiska właścicieli, nr księgi wieczystej oraz stwierdzenia o braku zobowiązań finansowych właścicieli nieruchomości, napisano, że na podstawie pisma Urzędu Dzielnicowego Poznań Stare Miasto z [...] listopada 1988 r., ustalono, że nieruchomość położona w Poznaniu przy ul. [...] , położona jest na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe i pod komunikację. Zatem z treści aktu notarialnego nie wynika, aby zawarty był w nim cel wywłaszczenia. Za pozbawione podstaw prawnych uznano stwierdzenie Wojewody, iż wobec poprzednich właścicieli organy administracji państwowej podjęły czynności poprzedzające wywłaszczenie administracyjne, gdyż organ nie wskazał konkretnie, jakie to czynności zostały faktycznie podjęte. Jest to o tyle istotne, iż jak wywiodło Miasto, przed przystąpieniem do aktu notarialnego obowiązkiem organu było przykładowo złożenie oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a także terminu do zawarcia aktu notarialnego. W ocenie skarżącej, powoływanie się przez Wojewodę na fakt, iż spotkanie w 1985 r., właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego świadczy o zagrożeniu nieruchomości wywłaszczeniem nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Miasto podważyło również fakt oparcia postępowania zakończonego zwrotem na zeznaniach i oświadczeniach I.H. K. Przesłuchanie strony jest środkiem dowodowym o charakterze uzupełniającym, zatem w żadnym razie nie może być to jedyny środek dowodowy, jaki organ przeprowadził w postępowaniu wyjaśniającym. Zebranie, które odbyło się we wsi [...] miało charakter tylko informacyjny i nie stanowiło warunku wywłaszczenia wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, co oznacza, że organy nie przeprowadziły postępowania, z którego wynikałoby, że nabyta aktem notarialnym z [...] listopada 1989 r. nieruchomość była zagrożona wywłaszczeniem. Strona skarżąca wskazała wreszcie, że poprzedni właściciele sami wskazali, iż nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] przy ul. [...] zamieszkiwali do 1986 r., po jej opuszczeniu ubiegali się o zakup nieruchomości we wsi [...] (położonej w gm. [...] - obecnie województwo Zachodniopomorskie). I.H. K byli zatem zainteresowani sprzedażą Skarbowi Państwa nieruchomości przy ul. [...], ponieważ mieszkali już od trzech lat nad morzem. Dodatkowo analiza mapy ewidencyjnej nieruchomości położonych w sąsiedztwie wykazała, że nie nabyto na rzecz Skarbu Państwa żadnej nieruchomości w rejonie działki nr [...], wszystkie stanowią własność osób fizycznych. Na podstawie danych, którymi dysonuje Miasto, ustalono, iż własność na rzecz osób fizycznych nie przeszła również w drodze przeprowadzonego postępowania o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] października 2015 r. uczestnik postępowania H.K. wyjaśnił, że z informacji posiadanych przez uczestnika wynika, że również inne nieruchomości zostały zwrócono poprzednim właścicielom, w tym m.in. działka oznaczona nr [..]. W piśmie procesowym z [...] września 2015 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci fragmentu książki Piotra Marciniaka pt. "Doświadczenia modernizmu. Architektura i urbanistyka Poznania w czasach PRL", a mianowicie stron nr [...], na okoliczność planowanego zlokalizowania na terenie [...], w tym również na terenie działki nr [...] dzielnicy nauki oraz budowy zespołu mieszkaniowego, która to inwestycja została zatrzymana z powodu złego stanu gospodarki. Podczas rozprawy w dniu [...] listopada 2015 r. pełnomocnik organu – K.J. przedłożył decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2009 r., dotyczącą zwrotu nieruchomości z obrębu - [...] (działka nr [...] oraz [...] ), nabytą przez Skarb Państwa w drodze aktu notarialnego z [...] kwietnia 1989 r., wraz z odpisem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] maja 2011 r., IV SA/Po 1013/10, oddalającego skargę na powyższą decyzję, a także decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2009 r., dotyczącą zwrotu nieruchomości z obrębu - [...] (działka nr [...]), nabytą przez Skarb Państwa w drodze aktu notarialnego z [...] listopada 1988 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z wnioskowanego dokumentu w postaci fragmentu książki Piotra Marciniaka. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z [...] listopada 2015 r., II SA/Po 839/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten, na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., znajduje odpowiednie zastosowanie również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2009 r., I OSK 1815/07 (ONSAiWSA 2011, Nr 4, poz. 72) wyjaśniono, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy dotyczy także nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu zawarcia umowy. Stanowisko powyższe zostało następnie rozwinięte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1407/09, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2013 r., I OSK 226/12, gdzie wyjaśniono, że dla ustalenia pojęcia "nabycia", zawartego w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., niezbędne jest dokonanie analizy treści całości uregulowania zawartego w art. 216 ust. 2 u.g.n., co nie wyklucza możliwości zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy, o której mowa 53 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd I instancji podzielił argumentacje reprezentowaną w przytoczonych powyżej wyrokach, gdzie zwrócono uwagę na fakt, że ustawodawca wskazał na trzy akty prawne, w trybie których nabycie uprawnia do dochodzenia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.: ustawę z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku dwóch pierwszych aktów prawnych w sposób wyraźny wskazano przepisy prawa, na mocy których musiało nastąpić nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, aby dopuszczalne było ubieganie się o zwrot w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w odniesieniu do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak jest tak konkretnie określonej podstawy prawnej nabycia nieruchomości. Oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca nie zdeterminował uprawnienia do dochodzenia zwrotu nieruchomości formą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie zawarł w treści przepisu warunku, że formą taką jest wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej, czy też na podstawie umowy poprzedzonej wyznaczeniem właścicielowi terminu na jej zawarcie. Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia pogląd oparty na wykładni zawężającej dyspozycję art. 216 ust. 2 pkt 3 wyłącznie do takich umów. To zaś, że zgodnie z art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wywłaszczenie było dopuszczalne dopiero wówczas, gdy nie było możliwe nabycie nieruchomości w drodze umowy, na zawarcie której właścicielowi nieruchomości wyznaczano termin, nie ma żadnego wpływu na sposób rozumienia art. 216 ust. 2 pkt 3, którego treść jest jednoznaczna. Konsekwentnie, jak trafnie wyjaśnił Wojewoda w treści odpowiedzi na skargę, hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z wywłaszczeniem nieruchomości na określony cel publiczny. Możliwe jest zatem odpowiednie stosowanie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n., w przypadkach, w których wywłaszczenie nastąpiło w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczania stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Upływ wyznaczonego przez organ administracji państwowej terminu powodował przystąpienie do dalszych czynności związanych z wywłaszczaniem (art. 53 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu). Pominięcie przy wykładni tego rozwiązania prawnego narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trudno przyjąć zasadność wykładni odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej różnicującej sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości przez przyjęcie wyłącznie trybu administracyjnego z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego powiązanego z procedurą wywłaszczenia na realizację celu publicznego. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] listopada 1989 r., a więc na dzień zawarcia aktu notarialnego zbywającego przez dotychczasowych właścicieli własność przedmiotowej działki, wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy, przy czym właściwy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy (art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Obowiązkiem organów, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego było zatem ustalenie, czy fakt sprzedaży nieruchomości w listopadzie 1989 r. stanowił akt dobrowolny, czy też był podyktowany koniecznością wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli z ich nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że aktem notarialnym z [...] listopada 1989 r., podjętym w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, H.I. K. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Poznaniu przy ul. [...]. Nieruchomość powyższą określono w akcie notarialnym jako niezabudowaną, a zgodnie z przytoczonym pismem Urzędu Dzielnicowego Poznań – Stare Miasto z [...] listopada 1988 r., położona była na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe "[...]" i pod komunikację. Sąd I instancji uznał, że Wojewoda prawidłowo przyjął, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki przesądzające o możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Okoliczności poprzedzające zawarcie aktu notarialnego, jego treść, a wreszcie działania mające miejsce bezpośrednio po jego zawarciu, wskazują, że nabycie działki nr [...] miało bezpośredni związek z planowaną inwestycją polegającą na budowie osiedla mieszkaniowego "[...]", zaś sama sprzedaż nie miała cech dobrowolności, lecz była powiązana z zamiarem realizacji opisanego powyżej celu publicznego. Okolicznością bezsporną, niekwestionowaną również przez skarżącą, pozostaje, że działka nr [...] była przeznaczona pod realizację funkcji mieszkaniowej. Zarówno w zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 1974 r. uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy [...], jak i planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1975 r., zatwierdzonym przez Wojewodę Poznańskiego w dniu [...] sierpnia 1975 r., przedmiotowa działka była przeznaczona pod obszar intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Działka nr [...] była objęła również ustaleniami planistycznymi uchwały z 21 maja 1986 r. Gminnej Rady Narodowej w [...] w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], gdzie jej przeznaczenie zostało określone pod budowę projektowanej dzielnicy mieszkaniowej "[...]" - M/U. Także w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy mieszkaniowej "[...]" w Poznaniu, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] czerwca 1989 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach zabudowy wielorodzinnej oraz komunikacji. Przeznaczenie terenów [...] (w tym przedmiotowej działki) pod lokalizację dzielnicy nauki oraz budowy zespołu mieszkaniowego jest przy tym faktem powszechnie znanym, co potwierdza przeprowadzony podczas rozprawy dowód z dokumentu w postaci fragmentu książki Piotra Marciniaka pt. "Doświadczenia modernizmu. Architektura i urbanistyka Poznania w czasach PRL", a mianowicie stron nr [...] (k. 16 – 24 akt sądowych). Jak wyjaśniono w powyższym opracowaniu, realizacja powyższej inwestycji została zatrzymana z powodu złego stanu gospodarki. Skarżąca, które nie zakwestionowała powyższego przeznaczenia terenów [...], wywodzi jednakże, że przyjęcie tezy dotyczącej konieczności sprzedaży nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego, wymagało wydania stosownej decyzji lokalizacyjnej, określającej cel, w jakim nieruchomość miała zostać wywłaszczona. Zauważyć przy tym należy, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organom nie udało się ustalić, czy decyzja powyższa istotnie została wydana. W ocenie Sądu I instancji, dla możliwości wywłaszczenia nieruchomości w celu realizacji celu publicznego nie było konieczności objęcia przedmiotowej działki decyzją lokalizacyjną. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie uzależniały możliwości wywłaszczenia od wcześniejszego wydania tego typu decyzji. Stąd w realiach przedmiotowej sprawy szczególne znaczenie zyskuje, zawarta w treści aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1989 r., informacja dotycząca przeznaczenia działki, które określono na podstawie pisma Urzędu Dzielnicowego Poznań – Stare Miasto z [...] listopada 1988 r., gdzie nieruchomość została opisana jako przeznaczona pod cele budownictwa mieszkaniowego i komunikację. W ocenie Sądu I instancji, skoro w umowie przedstawiciel organu administracji państwowej okazał taki dokument, to niewątpliwie działanie powyższe miało charakter celowy, mający świadczyć o fakcie nabycia nieruchomości dla realizacji inwestycji, jaką była realizacja osiedla [...]. Koresponduje to ze znajdującym się w aktach organu II instancji rejestrem nabyć nieruchomości (k. 24 – 25 akt organu odwoławczego), gdzie wprost wskazano, że nabycie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane "pod budownictwo mieszkaniowe [...]." Oceniając fakt nabycia nieruchomości pod cel publiczny nie można również pominąć dwóch innych okoliczności. Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się pismo z [...] lutego 1990 r., z którego wynika, że nieruchomość po jej nabyciu została oddana w dzierżawę I.H. K od dnia [...] grudnia 1989 r. na czas nieoznaczony, przy czym momentem ustania tej umowy miała być chwila przejęcia terenu przez Spółdzielnię Mieszkaniową pod przyszłe budownictwo mieszkaniowe "[...]". Niewątpliwie sam fakt oddania zakupionej przez Skarb Państwa nieruchomości w dzierżawę dotychczasowych właścicieli nie przesądzał o jej nabyciu pod realizację celu publicznego. Istotnym pozostaje jednak, że powyższa umowa miała ściśle określony moment graniczny, jakim było rozpoczęcie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego. Organy administracji publicznej zakładały więc w lutym 1990 r. (bezpośrednio po zawarciu aktu notarialnego), że osiedle mieszkaniowe (cel publiczny) istotnie powstanie. Po drugie, oceniając fakt nabycia przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny, uwzględnić należy treść przedłożonych podczas rozprawy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2009 r., oraz z [...] grudnia 2009 r., dotyczących zwrotu nieruchomości z obrębu – [...]. Jak wynika z ich treści, aktami notarialnymi zawartymi w latach 1988 – 1989, a więc w okresie poprzedzającym bezpośrednio zawarcie aktu notarialnego z [...] listopada 1989 r., Skarb Państwa nabył własność innych nieruchomości, leżących w sąsiedztwie działki nr [...], dla realizacji celów określonych w planach zagospodarowania przestrzennego, a więc budowy osiedla mieszkaniowego. Powyższa okoliczność, która kwestionuje zarazem twierdzenia skarżącej, iż Skarb Państwa nie nabył innych nieruchomości, niż działka nr [...], wskazuje, że pod koniec lat 80-tych podjęto działania zmierzające do realizacji inwestycji celu publicznego, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", jednakże realizacja powyższej inwestycji nie została nigdy rozpoczęta. Wskazane powyżej argumenty przesądzają, w ocenie Sądu I instancji, że nabycie nieruchomości nastąpiło w celu realizacji celu publicznego, spełniając tym samym pierwszy warunek zastosowania regulacji, o jakiej mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Sąd I instancji zauważył, że choć pomiędzy zebraniem (mającym miejsce w 1985 r.), a aktem notarialnym (mającym miejsce w listopada 1989 r.) minęły cztery lata, to w okresie powyższym były podejmowane działania mające na celu nabycie przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z zeznań H.K. w 1988 r. organy administracji publicznej reprezentujące Skarb Państwa zaproponowały za nieruchomość kwotę około 20 milionów złotych, po czym zrezygnowały z chęci jej zakupu. Ostatecznie z I.H. K. skontaktował się w 1989 r. ponownie Skarb Państwa, proponując zakup przedmiotowej nieruchomości za kwotę 61 milionów złotych. Powołanie w § 7 aktu notarialnego, że opłaty skarbowej nie pobrano na podstawie art. 3 ust. 1 pkt h ustawy o opłacie skarbowej, również stanowi istotny argument pozwalający przyjąć, iż umowa z [...] listopada 1989 r. nie była zwykłą czynnością cywilnoprawną polegającą na przeniesieniu prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, lecz było to nabycie nieruchomości przeznaczonej pod cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Przedstawione argumenty wskazują, że I.H. K. zgodzili się na sprzedaż nieruchomości zagrożonej wywłaszczeniem, przeznaczonej na cele publiczne, a akt notarialny zawarty w dniu [...] listopada 1989 r. nie stanowił aktu dobrowolnego, lecz podlegał regulacji określonej w art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż był związany z realizacją celu publicznego. W powyższym świetle, mając na względzie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., Sad I instancji rozważył, czy możliwe było dokonanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności, czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarówno przeprowadzone w dniu [...] maja 2014 r. oględziny nieruchomości, jak i pisma od poszczególnych operatorów sieci przesyłowych dotyczące infrastruktury będącej w ich zarządzie, a znajdującej się na obszarze działki nr [...], wskazują, że na działce powyższej nigdy nie zrealizowano inwestycji związanych z budową osiedla mieszkaniowego. Obecnie działka nr [...] stanowi w większości opuszczony i porośnięty spontanicznie dawny sad owocowy, natomiast jej teren jest w większości zaśmiecony i niezagospodarowany. Oznacza to, że w sprawie spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Odnosząc się do stawianych przez skarżącą zarzutów Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z opisanych powyżej decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2009 r., oraz z [...] kwietnia 1989 r., w latach 1988 – 1989 Skarb Państwa nabył w drodze aktu notarialnego również inne nieruchomość położne w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] objętej niniejszym postępowaniem, dla realizacji celu publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Nieruchomości powyższe zostały następnie zwrócone poprzednim właścicielom na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., co wskazuje na wadliwość stawianego zarzutu dotyczącego zakupu przez Skarb Państwa jedynie działki nr [...]. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 listopada 2015 r., II SA/Po 839/15, wniosło Miasto Poznań. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za organem odwoławczym, że nabycie nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje również nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (a wystarczające dla stwierdzenia iż nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod celu publiczny), co ostatecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2015 r. i uznanie, że zgromadzony przez Starostę Poznańskiego i Wojewodę Wielkopolskiego materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, że umowa z [...] listopada 1989 r. zawarta w formie aktu notarialnego z I.H. K. związana była bezpośrednio z postępowaniem zmierzającym do realizacji celu publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", oraz uznanie za Wojewodą, że organy administracji państwowej przed zawarciem umowy sprzedaży prowadziły czynności związane z wywłaszczeniem, w tym rokowania, pomimo przyznania przez Sąd I instancji, że nie znaleziono dokumentów wskazujących, aby przed przystąpieniem do aktu notarialnego organ wyznaczył właścicielom termin, o jakim mowa w art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, oraz nie zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, w szczególności kwestii składania I.H. K. ofert nabycia nieruchomości, co ostatecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie, gdyż zakres wyjaśnienia sprawy wynika z prawidłowej wykładni prawa materialnego. Wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na cel umożliwiający wywłaszczenie, stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2008 r., I OSK 650/07; z 10 lutego 2010 r., I OSK 635/10; z 16 lutego 2011 r., I OSK 582/10; z 5 grudnia 2012 r., I OSK 2491/12; 16 września 2016 r., I OSK 2866/14). Pogląd powyższy podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę. Nie jest przy tym zasadne, co podniesiono w skardze kasacyjnej, powiązanie możliwości żądania zwrotu nieruchomości w powyższym trybie ze spełnieniem przesłanki zawartej w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż sformułowanie zawarte w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie oznacza, że ma on zastosowanie tylko wówczas, gdy następowało wyznaczenie przez terenowy organ administracji państwowej terminu do zawarcia umowy. Z art. 53 ust. 1 powołanej ustawy wynika zasada pierwszeństwa nabywania nieruchomości w drodze umowy. Właściciel nieruchomości przeznaczonej na cele uzasadniające wywłaszczenie może wyrazić zgodę na zbycie nieruchomości w drodze dobrowolnych rokowań. Dopiero gdy brak jest takiej zgody, przystąpienie do czynności związanych w wywłaszczeniem uzależnione jest od wyznaczenia terminu na piśmie do zawarcia umowy. Z powyższych względów błędne jest uzależnienie stosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. od podjęcia czynności w trybie art. 53 ust. 2 ustawy z 1985 r., bowiem w każdym przypadku żądanie zwrotu nieruchomości jest uzasadnione, jeżeli zawarcie umowy o nabycie nieruchomości związane było z celem wywłaszczenia określonym w ustawie (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r., I OSK 2491/12, LEX nr 1366488). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że położenie nieruchomości "na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe (...) i pod komunikację" (zob. § 1 aktu notarialnego z 23 listopada 1989 r.; por. także plany miejscowe powoływane przez Sąd I instancji) uzasadniało wywłaszczenie, stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 (uspołecznione budownictwo mieszkaniowe, użyteczność publiczna) ustawy z 1985 r. w brzmieniu obowiązującym 23 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). W tej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było dokonywanie ustaleń co do znaczenia braku wyznaczenia terminu na zawarcie umowy i składania ofert, których zaniechanie zarzuca skarga kasacyjna w pkt 2, gdyż wykazane zostało zarówno prowadzenie rokowań, co do ceny sprzedaży (zob. str. 27 akapit pierwszy uzasadnienia wyroku Sądu I instancji), jak i spełnienie przesłanek wywłaszczenia. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. również należało uznać za niezasadny. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.