I OSK 445/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/08 w sprawie ze skargi T. T. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/08, oddalił skargę T. T. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu ukończenia studiów wyższych, wydanego przez Wyższą Szkołę Psychologii przy Instytucie Psychologii Rosyjskiej Akademii Nauk w Moskwie, za równoważny z dyplomem ukończenia studiów wyższych, wydawanym w Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 192 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. W przypadku braku umów międzynarodowych, dyplomy ukończenia studiów wyższych uzyskane za granicą mogą być uznane za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w Rzeczypospolitej Polskiej w drodze nostryfikacji. W 2001 r. w stosunkach pomiędzy Polską a Rosją w zakresie uznawania równoważności dyplomów ukończenia szkół wyższych obowiązywały: 1. Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni naukowych i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29); – Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, podpisane w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 4, poz. 14 i 15), – Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Federacji Rosyjskiej o współpracy w dziedzinie kultury, nauki i oświaty, sporządzona w Warszawie w dniu 25 sierpnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 36, poz. 133). Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, że z Konwencji Praskiej i Porozumienia z 1974 r. nie wynika, aby wszystkie dyplomy ukończenia studiów uzyskanych za granicą mogły być uznane za równoważne, lecz jedynie te, które spełniają warunki zawarte w postanowieniach umów międzynarodowych, obowiązujących w dacie wydania przedmiotowego dokumentu. Zarówno Konwencja Praska, jak i Porozumienie z dnia 10 maja 1974 r. zostały zawarte ponad 30 lat temu, w innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach ich sygnatariuszy. Nieznane były wówczas występujące dziś formy kształcenia, a szkolnictwo wyższe zamknięte było w trudnych do przekroczenia granicach państw sygnatariuszy. W okresie tym strony-sygnatariusze Konwencji nie mogły przypuszczać, że powstaną nowe formy kształcenia uwarunkowane daleko idącą swobodą komunikacji i przemieszczania się. Celem zawarcia Konwencji, zgodnie z jej preambułą, było zapewnienie rozwoju społeczno-ekonomicznego państw bloku socjalistycznego, co w dzisiejszych realiach społeczno-politycznych nie znajduje już uzasadnienia. Organ wskazał, że w pismach z dnia 17 stycznia 2003 r., 9 września 2005 r. i 16 stycznia 2008 r. Rektor Wyższej Szkoły Psychologii poinformował, iż nauka obywateli polskich prowadzona była na terytorium Rosji i Polski. Kształcenie na odległość po raz pierwszy zdefiniowane zostało w Kodeksie dobrej praktyki w organizacji kształcenia transnarodowego, przyjętego przez Komitet Konwencji Lizbońskiej w Rydze w dniu 6 czerwca 2001 r. Zgodnie z tą definicją kształcenie transnarodowe obejmuje "wszystkie typy programów kształcenia na poziomie wyższym, studiów bądź usług edukacyjnych (obejmujące kształcenie na odległość), w ramach których uczący się przebywają w państwie innym niż to, w którym mieści się instytucja nadająca", przy czym instytucją nadającą jest "szkoła wyższa nadająca tytuły i stopnie oraz wydająca dyplomy, świadectwa lub nadająca inne kwalifikacje". Kształcenie takie odbywać się musi w zgodzie z przepisami prawnymi dotyczącymi szkolnictwa wyższego państwa przyjmującego, jak i wysyłającego (Dział II, pkt 1). Ten sam wymóg dotyczy jakości akademickiej i standardów kształcenia transnarodowego, które muszą odpowiadać jakości i standardom państwa wysyłającego jak i przyjmującego. Z powyższego wynika, iż forma kształcenia jakie odbył wnioskodawca, po raz pierwszy zdefiniowana została niemal 30 lat po zawarciu umów międzynarodowych, w trybie których wnioskodawca domaga się stwierdzenia równoważności dyplomu wydanego w Federacji Rosyjskiej z odpowiednim dyplomem wydawanym w Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie instytucją nadającą jest Wyższa Szkoła [...] Federacji Rosyjskiej, zaś instytucjami prowadzącymi, które realizowały program kształcenia, są Wyższa Szkoła [...] oraz [...], spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi. Kształcenie, którego absolwentem jest T. T. odbywało się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w czasie obowiązywania ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 tejże ustawy, uczelnię niepaństwową może założyć osoba fizyczna lub osoba prawna na podstawie pozwolenia udzielonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Powyższa ustawa wymagała też zgody ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego na utworzenie przez zagraniczną uczelnię jednostki organizacyjnej z siedzibą na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 ust. 9). Możliwość taka powstała dopiero od dnia 15 stycznia 2001 r., to znaczy od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o szkolnictwie wyższym uchwalonej w dniu 8 grudnia 2000 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1314). Przed tą datą przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym w ogóle nie przewidywały możliwości działania jednostek organizacyjnych uczelni zagranicznych na terenie Polski. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi, jako jednostka nie będąca uczelnią w rozumieniu prawa polskiego, nie miała prawa do zawarcia tego typu umowy z uczelnią zagraniczną. Zatem kształcenie organizowane przez rosyjską uczelnię wspólnie z ww. spółką nie spełniało wymogów określonych w polskich przepisach prawnych. Zgodnie z obowiązującą w Federacji Rosyjskiej ustawą z dnia 22 sierpnia 1996 r. (nr 125-FZ) "O wyższym i podyplomowym wykształceniu zawodowym", dotyczącą poziomów wykształcenia wyższego oraz okresów i form studiów, istniejący w Rosji złożony system, państwowej akredytacji szkół wyższych pozwala na wyróżnienie dwóch typów uczelni niepaństwowych: licencjonowanych, uprawnionych do prowadzenia kształcenia na poziomie studiów wyższych, przygotowujących się do uzyskania akredytacji oraz akredytowanych, które zgodnie z art. 10 ust. 5 cyt. ustawy posiadają prawo do wystawiania dyplomów o wzorze państwowym. Dokument o przyznaniu akredytacji państwowej zawiera potwierdzenie posiadania statusu szkoły wyższej, wykaz kierunków kształcenia, które uzyskały akredytację oraz potwierdzenie uprawnienia do wydawania dyplomów o wzorze państwowym. Wyższa Szkoła Psychologii w momencie zawierania umowy z [...] Społka z o.o. w Łodzi była szkołą licencjonowaną, a status uczelni akredytowanej uzyskała 26 listopada 2001 r. Nie można zatem uznać, iż dyplomy absolwentów Wyższej Szkoły Psychologii wydawane przed datą uzyskania akredytacji spełniają wymogi art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej i art. 1 pkt 4 Porozumienia z dnia 10 maja 1974 r. Przed akredytacją była ona zatem szkołą niemającą odpowiednika w polskim systemie szkolnictwa wyższego. Załączony przez T. T. do wniosku dyplom nr [...], został wydany w dniu [...] maja 2001 r. przez Wyższą Szkołę [...], potwierdza nadanie tytułu zawodowego psychologa (specjalisty). Ponadto wnioskodawca w latach 1996-2000 odbył studia w Instytucie [...] w Moskwie, które ukończył uzyskując [...] czerwca 2000 r. tytuł bakaławra. Wynika stąd, że rozpoczął on studia w Wyższej Szkole [...] (1999 r.), zanim jeszcze uzyskał dyplom bakaławra wydany przez Instytut [...] (czerwiec 2000 r.). Na wydanym mu dyplomie widnieje informacja, że poprzednim dokumentem poświadczającym wykształcenie, na podstawie którego został on przyjęty na studia zakończone wydaniem dyplomu specjalisty, jest dyplom bakaławra nr [...], ten zaś nie istniał w chwili podejmowania przez wnioskodawcę studiów w WSP, ponieważ uzyskany został niespełna rok później. Wnioskodawca wyjaśnił, iż jako posiadacz dyplomu ukończenia wyższych studiów magisterskich na Uniwersytecie Warszawskim mógł zostać przyjęty na studia w Wyższej Szkole Psychologii. W ocenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zgodnie z ustawodawstwem rosyjskim, dyplom ten nie stanowił podstawy do przyjęcia wnioskodawcy na studia zakończone wydaniem dyplomu specjalisty. Gdyby tak było, informacja o tym fakcie winna znajdować się na wydanym mu dyplomie specjalisty. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podkreślił, że T. T. odbył całość kształcenia w szkole licencjonowanej. W wyniku ukończenia powyższego kształcenia wydany został dyplom o wzorze niepaństwowym. W związku z faktem, iż kształcenie to dotyczyło polskiego obywatela i organizowane było w ramach umowy między Wyższą Szkołą [...] w Moskwie a [...] Sp. z o.o. w Łodzi oraz odbywało się zarówno na terenie Federacji Rosyjskiej, jak i Rzeczypospolitej Polskiej, zastosowanie mają również przywołane powyżej przepisy prawa krajowego, określające warunki, jakie muszą zostać spełnione, by organizować kształcenie na poziomie wyższym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując oceny współpracy Wyższej Szkoły [...] z Sp. z o.o. w Łodzi, stwierdził, iż na podstawie uzyskanych z Ministerstwa Nauki i Edukacji Federacji Rosyjskiej informacji, wynika, że kształcenie realizowane wspólnie przez obie instytucje odbyło się z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Kształcenie transnarodowe zgodnie z Kodeksem dobrej praktyki w organizacji kształcenia transnarodowego musi odbywać się z poszanowaniem krajowego porządku prawnego, dotyczącego szkolnictwa wyższego. Charakter wspomnianej współpracy był więc próbą obejścia ustawowych przepisów regulujących szkolnictwo wyższe. Do takiej oceny przyczynił się również fakt, iż obowiązujące wówczas umowy międzynarodowe (tj. Konwencja Praska z 1972 r. oraz Porozumienie z ZSRR z 1974 r.) nie mogły mieć zastosowania do współczesnych form kształcenia transnarodowego. Zatem dokument przedstawiony przez wnioskodawcę nie jest dyplomem spełniającym wymogi powyższych umów z polskimi przepisami o szkolnictwie wyższym. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi T. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł on zarzut naruszenia: – art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych (Dz. U. Nr 5 z dnia 19 lutego 1975 r.) poprzez jego zawężające stosowanie, – art. 1 pkt. 4 dwustronnego porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, podpisanego w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz. U. 4 poz. 14 z dnia 13 lutego 1975 r.) poprzez jego zawężające stosowanie, – art. 20 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Federacji Rosyjskiej o współpracy w dziedzinie kultury, nauki i oświaty, sporządzonej w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r. (Dz. U. 36 poz. 133 z dnia 21 marca 1994 r.) poprzez jego zawężające stosowanie, – Konwencji Lizbońskiej (Dz. U. z 27 października 2004 r. Nr 233, poz. 2339) poprzez odstąpienie od realizacji jej celów oraz poprzez niekierowanie się wytycznymi odnośnie ogólnych zasad oceny zagranicznych kwalifikacji i dobrej praktyki w ich uznawaniu, – art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 i 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wydanie rozstrzygnięcia wbrew obowiązującym przepisom prawa, – art. 7 oraz 78 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, – art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów Państwa, w szczególności poprzez dowolność w stosowaniu i interpretacji aktów prawa oraz dowolność interpretacji znaczenia dowodów zgromadzonych w sprawie. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że po uchyleniu postanowień Ministra Edukacji i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r. i [...] grudnia 2003 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 476/04, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dołączył do akt sprawy cały szereg dokumentów, których analiza doprowadziła do wydania przedmiotowego postanowienia. A zatem wytyczne zawarte w wyroku Sądu zostały wykonane. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w aspekcie procesowym sprawę tę należy oceniać w świetle unormowań zawartych w art. 217 § 2, art. 218 i 219 K.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o ten drugi przypadek, co ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia wymaga zatem jedynie ustalenia, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego i czy obowiązujący w dacie wydania zaświadczenia stan prawny ma swoje odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji, z której wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o jego wydanie. Do zaświadczeń nie mają zastosowania przepisy Działu II K.p.a. Dlatego też, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zasadny jest zarzut, dotyczący naruszenia art. 7 oraz art. 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu przez organ polegającego na pozyskaniu danych statystycznych o liczbie absolwentów rosyjskich szkół wyższych licencjonowanych, którzy podjęli studia doktoranckie. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia organ nie ma prawa ustalać zwyczajów czy też praktyk istniejących w jakimś państwie. Zaświadczenie jest bowiem aktem o charakterze informacyjnym, a nie aktem o charakterze prawnokształtującym, jakim jest np. decyzja administracyjna. Treścią zaświadczenia jest wiedza organu o stanie prawnym, a nie o występującej w tym zakresie praktyce. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie skarżący żądał wydania zaświadczenia o równoważności dyplomu wydanego przez Wyższą Szkołę [...] (Federacja Rosyjska) z polskim dyplomem ukończenia wyższych studiów magisterskich na kierunku psychologia. Równorzędność dyplomu ukończenia studiów uzyskanego za granicą z dyplomem uzyskanym w Rzeczypospolitej Polskiej powstaje z mocy samego prawa. Zaświadczenie zaś jest wyrazem wiedzy organu o prawie, zadaniem zaświadczenia jest potwierdzenie tego stanu prawnego. W tym zakresie źródłem danych była Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r., tzw. Konwencja Praska. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego mogłoby nastąpić, gdyby z treści postanowień Konwencji wynikało, że uznane za równorzędne na terytoriach umawiających się państw mogą być dyplomy ukończenia studiów wyższych tego samego typu (uniwersytet, politechnika i specjalistyczne instytuty typu uniwersyteckiego) lub wydziałów uprawniające ich posiadacy do ubiegania się o stopień naukowy (art. 1 ust. 2 ww. Konwencji). Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w zakresie postępowania wyjaśniającego, jakie Minister Szkolnictwa Wyższego mógł przeprowadzić przed wydaniem zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mieściło się wyłącznie ustalenie stanu prawnego, jaki miał być potwierdzony w zaświadczeniu. Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Stosownie do treści art. 192 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. W niniejszej sprawie skarżący uzyskał dyplom ukończenia Wyższej Szkoły [...] w Moskwie w 2001 r., a więc w okresie obowiązywania Konwencji Praskiej oraz Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR. Z materiałów dokumentacyjnych niniejszej sprawy wynika istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność, że studia, które odbył skarżący, były studiami w systemie kształcenia na odległość. W systemie tym studiujący mieszka na obszarze jednego państwa, a studiuje (pobiera naukę) na obszarze innego państwa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo uznał, że uzyskany przez T. T. dyplom nie jest dyplomem (dokumentem) o ukończeniu szkoły wyższej w rozumieniu przepisów Konwencji Praskiej. W czasie sporządzania Konwencji studiowanie na odległość przekraczające granice państw nie występowało. To, że Konwencja Praska została sporządzona w 1972 r., a więc przed ponad trzydziestoma laty, w innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy, nie może pozostać bez wpływu na interpretację jej przepisów. Ówczesne szkolnictwo wyższe było zamknięte w granicach państw-sygnatariuszy Konwencji, a granice te były trudne do przekroczenia. W konsekwencji zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa i studiowanie (pobieranie nauki) na obszarze innego było z zasady utrudnione, wręcz niemożliwe. Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (tekst jednolity Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439) oraz w przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U Nr 39, poz. 443 ze zm.) Stosownie do art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu (art. 31 ust. 1); można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia (art. 32). Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej, art. 1 pkt 4 dwustronnego Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich z dnia 10 maja 1974 r. oraz art. 20 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Federacji Rosyjskiej o współpracy w dziedzinie kultury, nauki i oświaty, sporządzonej w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r.. Podobnie ocenił również zarzut naruszenia Konwencji Lizbońskiej z dnia 27 października 2004 r. (Dz. U. Nr 233, poz. 2339), gdyż w postępowaniu przepisów tej Konwencji organ nie stosował. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na powyższe stanowisko nie mają wpływu podane przez skarżącego w załączniku do protokołu przykłady kształcenia, które miały wskazywać, że kształcenie na odległość było znane w czasie obowiązywania Konwencji Praskiej np. kształcenie uchodźców (z Korei, Wietnamu, krajów afrykańskich) oraz kształcenie dzieci uczęszczających do szkół zorganizowanych przy placówkach dyplomatycznych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. T., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: I. Naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez nieuchylenie postanowienia oraz wydanie wyroku pomimo nieustalenia istotnych elementów stanu prawnego i faktycznego, które miały zostać potwierdzone zaświadczeniem o wydanie którego wystąpił skarżący ze względu na przyjęcie za organem administracji, że studia wyższe jakie ukończył Skarżący realizowane były w trybie "kształcenia na odległość". a. WSA posłużył się pojęciem "kształcenie na odległość" bez weryfikacji jego znaczenia. b. WSA błędnie przyjął, że termin "kształcenie na odległość" prawidłowo charakteryzuje rodzaj studiów jakie ukończył skarżący. 2. naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez nieuchylenie postanowienia, pomimo tego iż nie uwzględnia ono wskazań Sądu co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ISA/Wa 476/04 z dnia 19 maja 2005. W trakcie postępowania nie ustalono istotnych okoliczności faktycznych, a następnie wbrew prawdziwym okolicznościom faktycznym przyjęto, że studia wyższe, które odbył skarżący miały charakter "kształcenia na odległość". Nie ustalono tego w jakim kraju mieszkał skarżący w czasie odbywania studiów, gdzie one przebiegały oraz jaki miały charakter z punktu widzenia sposobu ich organizacji, co stanowi także naruszenie artykułów 218 § 2 oraz 7 K.p.a. II. Naruszenia przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. 1. nieuchylenie postanowienia, którym naruszono prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.) – naruszenie art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29) (dalej: "Konwencja"), poprzez akceptację odmowy jej zastosowania pomimo wypełnienia jego przesłanek. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że brak jest legalnej definicji pojęcia "kształcenie na odległość" i przytoczył definicje zaczerpnięte z piśmiennictwa. Kształcenie na odległość to metoda prowadzenia procesu dydaktycznego w warunkach, gdy nauczyciele i uczniowie (studenci) są od siebie (czasami znacznie) oddaleni i nie znajdują się w tym samym miejscu stosując do przekazywania informacji, oprócz tradycyjnych sposobów komunikowania się, również współczesne, bardzo nowoczesne technologie telekomunikacyjne przesyłając: głos, wideo, komputerowe dane oraz materiały drukowane. Współczesne technologie umożliwiają również na bezpośredni kontakt w czasie rzeczywistym pomiędzy nauczycielem, a uczniem za pomocą audio – lub wideokonferencji, niezależnie od odległości, jaka ich dzieli. Autor skargi kasacyjnej powołał także stanowisko innego autora Nagórskiego, którego zdaniem "Edukacja na odległość oznacza takie prowadzenie procesu kształcenia, w którym w istotny sposób uwzględnia się znaczący dla tego procesu brak bezpośredniego kontaktu ucznia-studenta (uczącego się) z nauczycielem i innymi kształcącymi – poprzez zastosowanie specyficznej organizacji kształcenia, w której kluczowe znaczenie mają: – specjalnie przygotowane materiały i pomoce dydaktyczne, do wykorzystywania w procesie uczenia – odmienne niż w tradycyjnym kształceniu szkolnym sposoby komunikowania się ucznia-studenta z nauczycielem i monitorowania przez nauczyciela procesu uczenia się, a także inne sposoby kontaktowania się (w miarę potrzeby) uczących się między sobą, – odpowiednia obsługa toku kształcenia i administrowania nim. W ocenie kasatora powyższe stwierdzenie nie pozwala na przyjęcie, że studia, które ukończył skarżący można zakwalifikować do kategorii "kształcenia na odległość" ani w znaczeniu jakie nadał mu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani w świetle zaprezentowanych definicji. Studia były realizowane w Polsce, gdzie mieszkał skarżący – w salach, gdzie obecni byli równocześnie i studenci i wykładowcy. Kształcenie to nie miało najmniejszych cech asynchroniczności charakterystycznej dla nauczania na odległość. Zdaniem skarżącego organ administracji nie czyniąc ustaleń dotyczących jego zamieszkania podczas studiów oraz sposobu ich organizacji naruszył art. 153 P.p.s.a. albowiem nie zastosował się on do wskazań wyrażonych w wyroku ISA/Wa 476/04 z dnia 19 maja 2005 r. Zarzut naruszenia tego samego przepisu dotyczy również Sądu pierwszej instancji, który także był dokonaną w tej sprawie oceną związany. Skarżący zarzucił również, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania poprzez przyjęcie za organem administracji stanu faktycznego nieodpowiadającego rzeczywistości i jednocześnie niemającego żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonych materiałach sprawy. Sąd pierwszej instancji zaakceptował rozstrzygnięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego naruszające jedną z zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażoną w artykule 7 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż nie można zgodzić się z przekonaniem wyrażonym w skarżonym wyroku o niewystępowaniu w krajach sygnatariuszach Konwencji Praskiej form kształcenia odpowiadającym definicji "kształcenia na odległość" przyjętej przez Sąd. Przeczą temu przykłady zaprezentowane w załączniku do protokołu z rozprawy przed WSA. Ponadto, twórcy Konwencji nie mogli nie wiedzieć o tym, że od końca XIX wieku realizowane było kształcenie korespondencyjne, od lat XX wieku radiowe programy edukacyjne, od lat 40 telewizja edukacyjna. Zatem teza, iż kształcenie na odległość nie było znane twórcom i sygnatariuszom Konwencji Praskiej, nie jest prawdziwa. W ocenie skarżącego przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń stanu faktycznego skutkuje w skarżonym wyroku niewłaściwym zastosowaniem art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, że: równorzędność dyplomu ukończenia studiów uzyskanego za granicą z dyplomami uzyskiwanymi w Rzeczypospolitej Polskiej powstaje z mocy samego prawa. Nie ulega również wątpliwości, że powyższe zdanie jest prawdziwe wówczas, gdy oceniane pod względem równoważności dyplomy wydane zostały przez szkoły wyższe tego samego typu. Sąd przyjął, że dyplom uzyskany przez skarżącego nie został wydany przez szkołę wyższą tego samego typu, ponieważ proces nauczania przebiegał w trybie kształcenia na odległość. Zdaniem skarżącego, gdyby stan faktyczny przyjęty przez Sąd odpowiadał rzeczywistości, to wówczas nie doszedłby on do konkluzji, że dyplom uzyskany przez Skarżącego nie jest dyplomem, o którym mowa w Konwencji Praskiej. Skarżony wyrok narusza zatem art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej poprzez akceptację jego nieuzasadnionego niezastosowania przez organ administracji. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W takim przypadku Sąd drugiej instancji najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony lub nie został podważony można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. polegający na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo nieustalenia stanu faktycznego i prawnego i zaaprobowaniu stanowiska organu, że rodzaj studiów ukończonych przez skarżącego realizowany był w trybie "kształcenia na odległość". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowanie przez skarżącego, iż kształcenie, które ukończył nie odbywało się w wyżej wymienionym trybie jest niezasadne. Zgodnie z definicją zawartą w "Kodeksie dobrej praktyki w organizacji kształcenia "transnarodowego" przyjętego przez Komitet Konwencji Lizbońskiej w Rydze w dniu 6 czerwca 2001 r. kształcenie transnarodowe obejmuje "wszystkie typy programów kształcenia na poziomie wyższych studiów bądź usług edukacyjnych (obejmujące kształcenie na odległość), w ramach których uczący się przebywają w państwie innym niż to, w którym mieści się instytucja nadająca", przy czym instytucją nadającą jest "szkoła wyższa nadająca tytuły i stopnie oraz nadająca dyplomy, świadectwa lub nadająca inne kwalifikacje". W sprawie jest niesporne, że w tym przypadku "instytucją nadającą", która wydała skarżącemu dyplom ukończenia studiów wyższych jest Wyższa Szkoła [...], a instytucjami prowadzącymi, które realizowały program kształcenia, w rozumieniu wyżej wymienionego kodeksu są powołana Wyższa Szkoła [...] oraz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi. Fakt ten potwierdzają m.in. pismo Rektora Wyższej Szkoły Psychologii w Moskwie z dnia [...] stycznia 2003 r., pismo z dnia [...] lutego 2003 r. z rosyjskiego ośrodka EMIC, z dnia [...] października 2004 r. z Ministerstwa Nauki i Edukacji Federacji Rosyjskiej, pisma Rektora WSP z dnia [...] września 2005 r. oraz z dnia [...] stycznia 2008 r. W tym ostatnim dokumencie stwierdzono m.in., że skarżący ukończył kształcenie w Wyższej Szkole [...], które odbywało się na terenie RP i FR. Proces nauczania zrealizowała [...] Sp. z o.o. w Łodzi na podstawie umowy zawartej w dniu 15 maja 1999 r. z Wyższą Szkołą [...] w Moskwie obowiązującej do dnia 1 stycznia 2004 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, które nie uwzględnia zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 476/04, wskazań co do dalszego postępowania, gdyż nie ustalono w jakim kraju skarżący mieszkał w czasie studiów oraz jak przebiegała ich organizacja. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż wskazania zawarte w powołanym wyroku zostały przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykonane. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że skarżący ukończył studia prowadzone na odległość na terenie RP (nauczanie organizowane przez [...] Sp. z o.o. w Łodzi), jak i w Federacji Rosyjskiej. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkól średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29) poprzez odmowę jego zastosowania. Zgodnie z tym przepisem należy uznawać za równorzędne na terytoriach wszystkich umawiających się Państw, wszystkie wydawane na terytorium każdego z nich dokumenty o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu (uniwersytetów, politechnik i specjalistycznych instytutów typu uniwersyteckiego lub wydziałów, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 31 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), traktat należy interpretować zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu. Z kolei z brzmienia art. 32 tej Konwencji wynika, że można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia, aby potwierdzić jego znaczenie wynikające z zastosowania art. 31 lub aby ustalić znaczenie, gdy interpretacja oparta jest na artykule 31. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2004 r. OSK 179/04 wyraził pogląd, że " Z przepisów Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r., ratyfikowanej m.in. przez Polskę (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28) nie wynika, że wszystkie – bez wyjątku – dyplomy, wydane na terytoriach Umawiających się Państw, mogą być uznawane za równorzędne. Zobowiązanie wynikające z art. 1 ust. 2 Konwencji praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw wszystkich dyplomów (dokumentów) o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, ze chodzi o te wszystkie dyplomy, które spełniają wymogi Konwencji. To zaś oznacza obowiązek oceny, czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem (dokumentem) wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wówczas, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji. Nie bez znaczenia dla uznania dyplomu uczelni zagranicznej wydanego przez państwo – stronę Konwencji praskiej, pozostają uwarunkowania, w jakich następowało jej sporządzanie. Nie można zatem jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji, w tym ówczesne władze PRL, wyrażały wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia szkoły, w tym wyższej, na terytorium państwa – sygnatariusza Konwencji. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Zauważyć należy, iż zamiarem Stron Konwencji praskiej było wzajemne uznawanie za równorzędne dokumentów potwierdzających uzyskanie określonego wykształcenia, znanych w okresie zawierania Konwencji. Niewątpliwie w dacie sporządzania Konwencji, studia na odległość przekraczające granice państwa jako forma kształcenia były w ówczesnych warunkach niemożliwe. Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż dyplom o uznanie którego ubiega się skarżący nie spełniał przesłanek określonych w cyt. art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej, gdyż nie był dyplomem ukończenia szkoły wyższej tego samego typu (uniwersytet, politechnika, specjalistyczny instytut typu uniwersyteckiego, lub wydział, który powinien uprawniać do ubiegania się o stopień naukowy. W świetle obowiązującej w Federacji Rosyjskiej ustawy z dnia 22 sierpnia 1996 r. "O wyższym i podyplomowym wykształceniu zawodowym", dyplomy ukończenia studiów – dyplomy o wzorze państwowym uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy kandydata nauki w Federacji Rosyjskiej mogą wydawać wyłącznie szkoły wyższe, które posiadają akredytację (art. 10 ust. 5 tej ustawy). Natomiast dyplomy szkół licencjonowanych nie są dyplomami o wzorze państwowym i nie uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy. Taki dyplom może być uznany przez państwo rosyjskie po zdaniu egzaminów eksternistycznych w szkole akredytowanej i po wydaniu dyplomu o wzorze państwowym (art. 6 ust. 10 tej ustawy). Ukończona przez skarżącego Wyższa Szkoła [...] w Moskwie nie może być uznana za szkołę "tego samego typu", o której mowa w art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej, gdyż w okresie, w którym kształcił się na niej skarżący, aż do dnia 26 listopada 2001 r. była szkołą licencjonowaną, która nie posiadała odpowiednika w polskim systemie szkolnictwa wyższego i wydawała dyplomy o wzorze niepaństwowym. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia wbrew stanowisku skarżącego, że nie spełniał on przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 Konwencji praskiej, gdyż Wyższa Szkoła [...] była szkołą licencjonowaną, nie posiadającą w okresie jego kształcenia odbywanego na odległość akredytacji, a więc nie była szkołą "tego samego typu", zaś uzyskany przez niego w dniu [...] maja 2001 r. dyplom o wzorze niepaństwowym nie uprawniał go do ubiegania się o stopień naukowy. Akredytację szkoła ta otrzymała dopiero w dniu [...] listopada 2001 r., a więc już po ukończeniu przez skarżącego kształcenia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaleniu.