I OSK 2038/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Oplu z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 101/19 w sprawie ze sprzeciwu M. K. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 101/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw M. K. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Starosta Strzelecki decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] stwierdził m.in. nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Strzelce Opolskie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr [...], o powierzchni [...]ha, obręb [...], stanowiącej dotychczas współwłasność skarżącej i N. K. w udziałach wynoszących po 1/2 części, przeznaczonej pod inwestycję polegającą na budowie dróg publicznych łączących ul. [...] i ul. [...] w S. W dniu 18 czerwca 2018 r. sporządzony został operat szacunkowy wyceny powyższej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Starosta Strzelecki ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 31.103,50 zł za wywłaszczony pod drogę udział w działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał że operat szacunkowy poddano ocenie pod względem formalnym, przeprowadzono kontrolę pod względem zgodności z przepisami oraz dokonano jego oceny. Czynności te pozwoliły na przyjęcie, że rzeczoznawca zastosował odpowiednią metodę wyceny, tj. podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przedstawił charakterystykę i ceny nieruchomości wybranych do porównania w latach 2016 i 2017, uzasadnił wpływ przyjętych cen na wynik szacowania oraz, że nie zawiera on błędów, jest zupełny i logiczny i tym samym mógł zostać dopuszczony jako dowód w sprawie. Organ przedstawił również jakie elementy nieruchomości podlegały wliczeniu do ustalonego odszkodowania. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca składając odwołanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Starosty Strzeleckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sporządzony operat jest nieprawidłowy i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wyjaśniono, że wartość nieruchomości ustalana jest na dzień wydawania decyzji o odszkodowaniu i jest jedyną formą wyrównania strat w majątku dotychczasowego właściciela. W obecnym stanie prawnym dotychczasowemu właścicielowi działki nabytej z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowej nie przysługuje roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej. W treści uzasadnienia organ odwoławczy zawarł również wskazania dotyczące ciążącego na organie I instancji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodnego, a następnie dokonania wnikliwej, dogłębnej i wszechstronnej analizy i oceny sporządzonego operatu szacunkowego. N. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciw na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. art. 138 § 2, art. 139 K.p.a. oraz art. 134 ust. 1-4 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając sprzeciw wskazał, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie miał nie tylko prawo, ale i obowiązek oceny wartości dowodowej przedstawionego operatu, tj. zbadać go pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy jest logiczny i zupełny, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sprawdzenie to miało charakter formalny. Sąd wyjaśnił, że operat nie został sporządzony w sposób prawidłowy i nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy, powołując się na przepisy prawa materialnego w uzasadnieniu decyzji przeprowadził analizę i ocenę, z której wynika, że operat jest nieprawidłowy, gdyż narusza przepis art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem dla wycenianego gruntu istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 stycznia 2015 r., Nr V/20/2015, zgodnie z którym wyceniana nieruchomość stanowi tereny publicznych ciągów pieszo-jezdnych, oznaczonych symbolem KDX2 oraz, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest jako teren zabudowy mieszkaniowej. Sporządzając przedmiotowy operat - zdaniem Wojewody - rzeczoznawca naruszył przepis, który stanowi, że wybierając podejście oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględnić winien on jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (brak prawidłowego doboru nieruchomości do operatu - ma istotny wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania). Sąd ocenił także, że organ odwoławczy nie naruszył art. 136 K.p.a. Konieczność sporządzenia nowego operatu oznacza potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto Sąd stwierdził, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 K.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia się art. 139 K.p.a. do decyzji kasacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zarzucając naruszenie: 1) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej należało uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Swoim rozstrzygnięciem Sąd zaakceptował naruszenie wydaną przez Wojewodę Opolskiego decyzją przepisów postępowania w postaci art. 139 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja ani rażąco nie naruszała prawa ani interesu społecznego, a także uchylenie decyzji Starosty Strzeleckiego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była zgodna z przepisami postępowania; 2) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej należało uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Swoim rozstrzygnięciem Sąd zaakceptował naruszenie wydaną przez Wojewodę Opolskiego decyzją przepisów prawa materialnego w postaci art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przepisy te zostały w tej decyzji błędnie zastosowane; 3) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej należało uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Swoim rozstrzygnięciem Sąd zaakceptował, że decyzja Wojewody Opolskiego była wewnętrznie sprzeczna; 4) art. 134 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej, utrzymującego w mocy wydaną na jej niekorzyść decyzję Wojewody Opolskiego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że nieruchomość położona w S. oznaczona nr [...], która została wywłaszczona pod drogę publiczną stanowiła współwłasność N. K. i M. K. w udziałach wynoszących po 1/2. W związku z powyższym Starosta Strzelecki w dniu [...] listopada 2018 r. dwiema odrębnymi decyzjami ustalił odszkodowanie za prawo własności ww. nieruchomości przejętej przez Gminę Strzelce Opolskie. Decyzją o nr [...] ustalono odszkodowanie w kwocie 31.103,50 zł za udział wynoszący 1/2 części nieruchomości na rzecz N. K., natomiast decyzją o nr [...] ustalono odszkodowanie w kwocie 31.103,50 zł za udział wynoszący 1/2 części ww. nieruchomości na rzecz M. K. N. K. wniosła odwołanie od decyzji Starosty Strzeleckiego, dotyczącej ustalenia odszkodowania na jej rzecz, a następnie sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] lutego 2019 r. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw N. K. od decyzji organu odwoławczego. Wobec powyższego strona wniosła skargę kasacyjną od ww. orzeczenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił ją wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2096/19. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zawarte we wskazanym orzeczeniu przez Sąd II instancji, zwracając przy tym uwagę, że zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej wniesionej przez M. K. - drugą ze współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości zostały sformułowane w sposób tożsamy jak w powołanym wyroku z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2096/19. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że przytoczone w pkt 1 – 3 skargi kasacyjnej zarzuty zostały określone w sposób nieprawidłowy. Wskazany przez stronę art. 151 P.p.s.a., a także art. 151a § 2 P.p.s.a. stanowiący podstawę oddalenia sprzeciwu bez powiązania z innymi przepisami nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia ww. przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, nie ograniczając się do wskazania przepisu wynikowego. Naruszenie powołanego przepisu w przypadku zarzucanego błędnego oddalenia skargi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Warunkiem zastosowania dyspozycji ww. normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 2662/10, z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 1515/11 oraz z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 1752/11). Powyższe rozważania, na zasadzie analogii, odnoszą się również do art. 151a § 2 P.p.s.a. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny nie może zakwestionować wyroku oddalającego sprzeciw jedynie z tej przyczyny, że Sąd I instancji orzekł w dany sposób, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciała tego strona skarżąca. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wynikający z art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius, mógłby zostać naruszony przez organ odwoławczy wyłącznie, gdyby podjęto rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie znajduje on natomiast zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnych, a taką właśnie decyzję podjął w rozpatrywanej sprawie Wojewoda Opolski. Wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie powoduje natomiast konkretyzacji praw i obowiązków strony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.