II GSK 1301/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2100/11 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2100/12 oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w N. wpłynął wniosek R. K. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 (ONW). Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. [...] listopada 2009 r. wystosował do R. K. pismo zawierające m.in. informację o wyznaczonej na dzień [...] listopada 2009 r. kontroli jego gospodarstwa rolnego. Pismo [...] listopada 2009 r. zostało doręczone matce skarżącego – S. K. Kontrola nie została przeprowadzona, z powodu braku możliwości wstępu do gospodarstwa. Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. [...] grudnia 2009 r. ponownie wystosował do strony pismo z informacją o wyznaczeniu kontroli w dniu [...] grudnia 2009 r. Ww. pismo zawierało również informację o konsekwencjach wynikających z uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Powyższe pismo było dwukrotnie awizowane i w wyniku niepodjęcia go w terminie zostało zwrócone. Podobnie jak wcześniej, kontrola nie została przeprowadzona z powodu braku możliwości wstępu do gospodarstwa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. [...] lutego 2010 r. wystosował do R. K. wezwanie zawierające informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i udzielenia wyjaśnień. Zostało ono w dniu [...] lutego 2010 r. odebrane przez matkę skarżącego. W dniu [...] lutego 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w N. wpłynęły pisma R. K. z [...] oraz [...] lutego 2010 r. skierowane do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, stanowiące zażalenie na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu stronie płatności z tytułu ONW na rok 2009, oraz wniosek o wyłączenie z postępowania w sprawie pracowników Biura Powiatowego ARiMR w N. M. W. oraz G. G.. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. [...] lutego 2010 r. wydał decyzję o odmowie przyznania R. K. płatności z tytułu ONW na rok 2009. W odwołaniu skarżący zarzucił, że decyzja została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. M. W., pomimo złożonego wniosku o jego wyłączenie oraz wskutek niepoinformowania skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Przedmiotowym pismem strona wniosła również o wyłączenie od udziału w postępowaniu odwoławczym J. M. - Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z [...] lutego 2010 r. Wskazał również, iż nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających wyłączenie od udziału w postępowaniu M. W. - Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N.. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z [...] czerwca 2010 r., polegającą na błędzie w nazwisku strony w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. W dniu [...] czerwca 2010 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło zażalenie R. K. na postanowienie z [...] czerwca 2010 r. W zażaleniu strona wniosła również o unieważnienie "decyzji wydanych w dniu [...] czerwca 2010 r." Prezes ARiMR [...] sierpnia 2010 r. wydał postanowienie, w którym odmówił wyłączenia J. M. od rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji wydanej w I instancji, tj. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z [...] lutego 2010 r. Decyzją z [...] września 2010 r., nr [...]Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z [...] czerwca 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z [...] lutego 2010 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym mającym na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wyłącznie kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa). Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji strona podniosła, że decyzje te zostały wydane przez pracowników podlegających wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa oraz wskutek niedoręczenia jej informacji o planowej kontroli gospodarstwa rolnego. Organ nie stwierdził wystąpienia w sprawie wad kwalifikowanych decyzji, o których mowa w art. 156 kpa. Stwierdził, że brak wydanego postanowienia w przedmiocie wyłączenia pracownika nie stanowi wady prawnej decyzji, wydanej w postępowaniu w którym brał udział taki pracownik. Ponadto organ za bezzasadny uznał zarzut strony o niedoręczeniu jej informacji o planowanej kontroli. Podkreślił, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że większość korespondencji kierowanej do R. K. w sprawie odbierana była przez S. K. - matkę strony i nie było to przez nią kwestionowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie zostały wydane z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 kpa. Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego jest przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stwierdził, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności ONW nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. W ocenie Sądu, zarówno decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu płatności ONW, jak i decyzja utrzymująca ją w mocy nie były dotknięte wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem skarżący został prawidłowo powiadomiony o terminie kontroli, którą planowano przeprowadzić w jego gospodarstwie. Nie chodzi tu jedynie o potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez jego matkę, ale i o ponowne pismo skierowane do skarżącego [...] grudnia 2009 r., informujące o nowym terminie kontroli (wyznaczonym na [...] grudnia 2009 r.). Z akt sprawy wynika, że ww. pismo było dwukrotnie awizowane i w wyniku niepodjęcia go w terminie zwrócone do nadawcy. Oznacza to, że doszło do jego doręczenia zastępczego (art. 44 kpa). Niezależnie od tego Sąd przypomniał, że obowiązujące wówczas przepisy prawa nie nakładały na organy bezwzględnego obowiązku powiadomienia rolników o terminie kontroli. Sąd podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga się sprawy merytorycznie. Nie ustala się więc nowych faktów ani nie weryfikuje faktów już ustalonych. Oznacza to, że organy nie mogły uwzględnić wniosków skarżącego, który domagał się przeprowadzenia dowodów, w tym przesłuchania świadków. Organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Jedyny zarzut, jaki można postawić organom w postępowaniu zwyczajnym to ten, który odnosi się do braku rozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników organu tj. M. W., który podpisał decyzję wydaną w I instancji i G. G. - pracownika tego organu. W ocenie Sądu uchybienia te nie miały jednak charakteru rażącego. Sąd przypomniał, iż pomimo rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie J. M. (niekorzystnie dla skarżącego) nie brała ona udziału w wydaniu decyzji organu II instancji (decyzję tę podpisał jej zastępca). Natomiast bezpodstawność wniosku o wyłączenie M. W. (Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N.) była przedmiotem ustaleń i rozważań organu odwoławczego (w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2010 r., nr [...]). Sąd podkreślił, że gdyby istotnie którakolwiek z osób, które wymienia skarżący podlegała wyłączeniu, to ta okoliczność stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 kpa) nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez taką osobę. R. K. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., względnie o zmianę rozstrzygnięcia poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2011 r., nr [...] oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Prezesa ARiMR z [...] września 2010 r., nr [...]. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 ppsa przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 kpa przez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy poprzez uznanie, iż skarżący zrezygnował z wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i dokonał wyboru trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, w sytuacji, gdy wprawdzie w piśmie "zażalenie" adresowanym do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, które wpłynęło do Dyrektora [...] czerwca 2010 r., stwierdził, iż domaga się "unieważnienia decyzji wydanych w dniu [...] czerwca 2010 r.", niemniej ww. pismo zostało wniesione w 30-dniowym terminie do wniesienia skargi, zatem organ administracji powinien w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, jaki był rzeczywisty zamiar skarżącego. Naruszenie to miało - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany byłby do uwzględnienia każdego naruszenia przepisów prawa, a nie tylko naruszenia przepisów prawa, które ma charakter rażący. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podkreślając, że z treści żądania skarżącego zawartego w piśmie z [...] czerwca 2010 r. w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wynika, iż skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2010 r. W tych okolicznościach organ nie był zobligowany do wzywania skarżącego do sprecyzowania zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje objęte kontrolą instancyjną zostały wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, to jest postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W rozstrzygnięciu z [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazywał na niezasadność zarzutów z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa, zgodnie z którymi, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ramach tego postępowania organ administracyjny dokonywał ocen, co do przyczyny zaniechania kontroli gospodarstwa rolnego R. K. w zakresie spełniania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt, a także wydania decyzji przez pracownika organu ewentualnie podlegającego wyłączeniu. Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że jest ono wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie, to organ nadzoru nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, a jego zadaniem jest jedynie zbadanie stanu z daty wydania weryfikowanej decyzji. Tak więc przedmiotem postępowania w tego rodzaju sprawie jest kwestia procesowa, co oznacza, że w postępowaniu organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a jedynie zbadać ją pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji. W konkretnej sytuacji winna wykazać, iż decyzja odmawiająca przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej podniósł jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 7 kpa, przez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i uznanie, że skarżący zrezygnował z wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z [...] czerwca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z [...] lutego 2010 r. i dokonał wyboru trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji. Z uzasadnienia środka prawnego wynika, że jest on próbą poszukiwania jakiejkolwiek możliwości podważenia wyroku Sądu pierwszej instancji. Zarzut opiera się jedynie na założeniu, że skoro pismo R. K. z [...] czerwca 2010 r., w którym skarżący wnosił o unieważnienie decyzji, zostało wniesione w terminie 30-dni od daty wydania merytorycznej decyzji ostatecznej (przewidzianym na złożenie skargi), to powinno zostać potraktowane jako środek prawny i "Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany byłby do uwzględnienia każdego naruszenia przepisów prawa, a nie tylko naruszenia przepisów prawa, które ma charakter rażący". Już z powyższego wynika, iż autor skargi kasacyjnej w postępowaniu organów nie dostrzega rażącego naruszenia przepisów prawa. Samo złożenie wniosku w terminie umożliwiającym zaskarżenie decyzji ostatecznej do sądu, to niewątpliwie zbyt mało, aby organ miał podstawę do stwierdzenia, że być może złożone pismo winno być potraktowane jako skarga. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnych istotnych elementów w treści pisma, które mogłyby świadczyć o zamiarze złożenia środka prawnego, nie mówiąc już o tym, że skarga powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, ale zawierać również inne elementy wskazane w art. 57 ppsa. Nadto, omawiane pismo strony z [...] czerwca 2010 r. nawet nie zostało zaadresowane do Sądu, za pośrednictwem organu. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zarówno decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu płatności ONW jak i decyzja utrzymująca ją w mocy nie były dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Skarżący został prawidłowo powiadomiony o terminie kontroli, którą planowano przeprowadzić w jego gospodarstwie. Trafnie przy tym wskazano, że obowiązujące wówczas przepisy prawa nie nakładały na organy bezwzględnego obowiązku powiadomienia rolników o terminie kontroli. Z art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynikało bowiem, że "Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane (...)". Brak odpowiednio wczesnego rozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników organu I instancji było usterką, która jednak nie miała charakteru rażącego. Ponadto, nawet gdyby którakolwiek z osób, które skarżący wymienił we wniosku podlegała wyłączeniu, to ta okoliczność stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 kpa), nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez taką osobę. Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.