II OSK 1616/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia del. NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 688/08 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 688/08 oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia PE z siedzibą w R na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie na wniosek Prezydenta Miasta Rzeszowa postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], uzgodnił przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii UMTS P4-RZE 1012A zlokalizowanej przy ul. [...] w R na działce o nr ew. [...], obr. [...]. Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia PE, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że projektowana stacja bazowa, oprócz wieży rurowej oraz urządzeń zasilających i nadawczo-odbiorczych umieszczonych w kontenerze u jej podnóża, będzie składać się z trzech anten sektorowych oraz ośmiu anten radiolinii. Maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej ma wynosić w konkretnym przypadku nie mniej niż 500 W (nie więcej niż 1000 W), a miejsca, dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości mniejszej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105), w myśl którego planowana inwestycja została wyłączona z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Ponadto z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a więc nie jest ona również przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu realizacja przedmiotowej stacji bazowej nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w trybie art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a co za tym idzie wymaganych do jej wydania uzgodnień. Z powyższych względów postępowanie w sprawie uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia stało się bezprzedmiotowe. Ogólnopolskie Stowarzyszenie PE w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie zarzuciło naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione, bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zaistnienie. Nadto zarzucono naruszenie następujących przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, tj. art. 11 poprzez jego wywołanie oraz pominięcie art. 46, 48, art. 49 ust. 1 oraz ust. 5 i art. 51 pkt 1 ust. 3. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2008 r. oddalającym skargę wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie omawia szczegółowo powodów wydanego rozstrzygnięcia, przez co naruszony został art. 107 § 3 k.p.a. w ziązku z art. 126 k.p.a. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zawiera wskazanie podstawowych powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ wskazał w uzasadnieniu rodzaj planowanej inwestycji, jej parametry oraz przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Planowana inwestycja ma się składać między innymi z trzech anten sektorowych i ośmiu radiolinii. Maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej ma wynosić nie mniej niż 500 W i nie więcej niż 1000 W, miejsca zaś dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości mniejszej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż głównej wiązki promieniowania tej anteny. Sąd I instancji analizując treść § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), stwierdził, że planowane do realizacji przedsięwzięcie, biorąc pod uwagę jego parametry, nie należy do żadnej z wymienionych w tych przepisach kategorii przedsięwzięć. Moc promieniowania pojedynczej anteny danego typu jest większa niż 500 W, ale nie przekracza 1000 W, miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości mniejszej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Potwierdzają to dane zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko. W zasięgu strefy promieniowania znajduje się budynek usługowy o wysokości 9 m i droga. Z załączonego do raportu rysunku projektowanej stacji wynika, że najniższa wysokość na jakiej występuje ponadnormatywna wartość poziomów elekromagnetycznego promieniowania niejonizującego wynosi 22,6 m. Jest to wysokość mierzona dla obszaru znajdującego się pod osią głównej wiązki promieniowania. Przestrzeń na wysokości 22,6 m jest zdaniem Sądu przestrzenią niedostępną dla ludności, i nie można jej utożsamiać z przestrzenią, w której człowiek może teoretycznie się znaleźć. Przestrzeń na wysokości 22,6 m należałoby uznać za dostępną dla ludności, gdyby znajdował się tam budynek mieszkalny lub biurowy o tej wysokości. Prawidłowo ocenił Główny Inspektor Sanitarny, że planowane przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wobec tego brak było podstaw do dokonywania uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia w dacie wydawania przez organ zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, tylko wyjątkowo ciężkie naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących uzasadnienia wydawanych rozstrzygnięć jak np. całkowity brak analizy przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia lub brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcie, zawarcie w uzasadnieniu rozważań zupełnie niezwiązanych z treścią wydanego rozstrzygnięcia może być podstawą uchylenia takiego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2000 r., sygn. akt I SA 1320/99, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 162/01). Uchylanie postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego do ponownego rozpoznania tylko po to, by sporządził on bardziej obszerne uzasadnienie nie zmieniłoby istoty wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie musiał ustosunkowywać się merytorycznie do zarzutów zawartych we wniesionym zażaleniu, ponieważ przesłanką wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że w związku ze zmianą przepisów dokonywanie uzgodnienia nie jest wymagane. Za bezpodstawne uznał Sąd I instancji stwierdzenie, iż Główny Inspektor Sanitarny kwestionując konieczność dokonywania uzgodnienia przekroczył swoje uprawnienia. W sytuacji, gdy w świetle obowiązujących przepisów prawa danego rodzaju inwestycja nie podlega uzgodnieniu, obowiązkiem organu administracji, do którego zwrócono się o dokonanie uzgodnienia było wydanie orzeczenia w ramach posiadanych kompetencji, stwierdzającego brak konieczności dokonania uzgodnienia. Organ uzgadniający stwierdzając, że nie zachodzi potrzeba dokonania uzgodnienia musi wydać w tym przedmiocie rozstrzygnięcie. Zgodnie z treścią art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia. Merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest możliwe tylko wtedy, gdy istnieją podstawy prawne do wydania takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania. Organ ten może wydać postanowienie o uzgodnieniu planowanego przedsięwzięcia lub postanowienie odmawiające jego uzgodnienia. Wątpliwości co do rodzaju rozstrzygnięcia powstają wówczas, gdy postępowanie uzgodnieniowe staje się bezprzedmiotowe. Z art. 126 k.p.a. wynika, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienie. Przepis ten nie przewiduje, by do postanowień miał odpowiednio zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis jest podstawą umorzenia postępowania w sprawie, w której wydawana jest decyzja administracyjna. W ocenie Sądu I instancji Główny Inspektor Sanitarny powinien odmówić uzgodnienia wskazując w uzasadnieniu, iż inwestycja, którą miał uzgodnić pod względem sanitarnym uzgodnienia takiego nie wymagała. Wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości stanowi uchybienie, które nie jest na tyle istotne, by mogło być postawą uchylenia zaskarżonego postanowienia. W sytuacji, gdy istnieją przesłanki do uznania, że postępowanie uzgodnieniowe stało się bezprzedmiotowe zarzut, iż naruszony został art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie jest zdaniem Sądu za niezasadny. Bezpodstawnie skarga zarzuca naruszenie art. 15 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Nie zachodziła potrzeba przeprowadzania jakichkolwiek dodatkowych dowodów. W sprawie uległa zmianie jedynie ocena prawna przedmiotu sprawy w związku ze zmianą przepisów. Przepis art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń wnoszonych na postanowienia. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. uzasadniony byłby wówczas, gdyby organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i nie zapewnił stronie postępowania możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów. Tymczasem jak wynika z akt sprawy Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadzał żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. Z treści zażalenia wynika, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, był skarżącemu Stowarzyszeniu bardzo dobrze znany. W sprawie nie miały zastosowania również przepisy art. 10 § 2 i 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy został w sprawie zgromadzony i oceniony prawidłowo. Materiał ten zasadnie przyjęty został przez organ odwoławczy za podstawę ustaleń faktycznych wydanego postanowienia. Bezzasadne są więc zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione, bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawa, które zostały wskazane w jego treści. Twierdzenie, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Sąd za bezpodstawne uznał też poniesione przez Stowarzyszenie zarzuty naruszenia art. 11, 46, 48, art. 49 ust. 1 i 5 oraz art. 51 pkt 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Zgodnie z treścią art. 11 Prawa ochrony środowiska decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. W ocenie Sądu przy założeniu, że przepis ten ma zastosowanie również do postanowień, to zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów Prawa ochrony środowiska. Stowarzyszenie nie wskazało w skardze na czym naruszenie przepisu art. 46 Prawa ochrony środowiska miałoby polegać. Ocena sprawy przeprowadzona przez Sąd z urzędu nie dała podstaw do przyjęcia, iż ww. przepis został naruszony. Postępowanie uzgodnieniowe, uregulowane w art. 48 Prawa ochrony środowiska, prowadzone było przez właściwy organ zarówno w pierwszej instancji jak też w drugiej instancji. Organ występujący o dokonanie uzgodnienia przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, to jest wniosek o wydanie decyzji i raport oddziaływania na środowisko. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały dołączone, ale obowiązek ich dołączenia istnieje tylko wówczas, gdy plan taki został uchwalony. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie miał zastosowania w tym postępowaniu, ponieważ adresowany jest do podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i stwarza jedynie możliwość zwrócenia się z zapytaniem, a nie obowiązek takiego wystąpienia. Obowiązki określone w ustępie 5 art. 49 Prawo ochrony środowiska aktualizują się wówczas, gdy wnioskodawca wystąpi z zapytaniem, o którym mowa w art. 49 ust. 1 tejże ustawy. W sytuacji, gdy wnioskodawca z takim zapytaniem nie wystąpił i postępowanie w tym przedmiocie nie było prowadzone twierdzenie, że naruszony został art. 49 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy jest bezpodstawne. Z kolei postanowienie, o którym mowa w art. 51 ust. 2 Prawa ochrony środowiska nie zostało wydane przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd podniósł, że Główny Inspektor Sanitarny nie jest upoważniony do wydawania tego rodzaju postanowień, wobec czego może to być zarzut w stosunku do organu właściwego do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie do organu uzgodnieniowego jakim jest Główny Inspektor Sanitarny. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z dnia 4 lipca 2008 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie PE wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie: – art. 7, 10, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powołanej jako p.p.s.a., – art. 105 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a., – art. 15 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a., – art. 24 w związku z art. 84 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a., – art. 46a ust. 4 pkt 1 oraz 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 174 ust. 1 p.p.s.a., – art. 141 § 4 p.p.s.a. Ogólnopolskie Stowarzyszenie PE z siedzibą w R postanowieniem Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2007 r. [...] zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 8 października 2009 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia PE z siedzibą w R, wypowiedział się w kwestiach odnoszących się do zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w kolejności, w jakiej zostały sformułowane w jej petitum, należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia przepisów art. 7, 10, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., nie został w dalszej części skargi uzasadniony, co stanowi naruszenie art. 176 p.p.s.a. Samo przytoczenie podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z wskazanymi tam przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 174 ust. 2 (powinno być pkt) p.p.s.a. jest niewystarczające, bowiem nie oddaje to istoty sprawy, tzn. w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Od strony formalnej jest to prawidłowa konstrukcja podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednak na skutek braku uzasadnienia zarzucanych naruszeń prawa, nieczytelna dla Sądu kontrolującego zaskarżone orzeczenie. Pismo z dnia 8 października 2009 r. skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego po upływie ponad roku od wpłynięcia skargi kasacyjnej, można jedynie traktować jako uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych, jakie były przytoczone w skardze kasacyjnej (wyrok SN z dnia 24 września 1998 r., sygn. akt I CKN 448/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 14; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, s. 403). W orzecznictwie, jak i w doktrynie najczęściej mówi się, że po wniesieniu skargi kasacyjnej i upływie terminu do jej wniesienia, strona ma jedynie prawo do przytoczenia nowego bądź odmiennego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, co samo w sobie zakłada, że wskazane w skardze kasacyjnej podstawy też musiały być uzasadnione przez skarżącego. W przeciwnym razie dopuszczałoby się, że skarga kasacyjna może zawierać jedynie wskazanie podstaw kasacyjnych bez żadnego uzasadnienia, co byłoby sprzeczne z art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych stanowi bowiem konieczny element skargi kasacyjnej wpływający na zakres rozpoznania sądu odwoławczego, ponieważ sąd ten jest zwolniony z obowiązku dokonania oceny zarzutu, w odniesieniu do którego w skardze kasacyjnej brak jakiegokolwiek uzasadnienia (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 313). W związku z powyższym pisma z dnia 8 października 2009 r. w części dotyczącej naruszenia przepisów art. 7, 10, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a., nie można traktować jako przytaczającego nowe bądź zmienione uzasadnienie podstaw kasacyjnych, gdyż w ramach tych podstaw skarga kasacyjna nie zawierała w ogóle żadnego uzasadnienia. Uprawnienia strony do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych (nowej argumentacji), nie można rozumieć jako uprawnienia do naprawienia błędu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, jakim niewątpliwie jest brak uzasadnienia podstaw kasacyjnych w części lub w całości (postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 115/04, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt FSK 209/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 13). Poza tym należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania, może w rozumieniu tego przepisu stanowić podstawę kasacji. Konieczne jest aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na skarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wykazanie czego, chociażby przez uprawdopodobnienie tej tezy, należy do podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną. Zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2008 r. odpowiada wymaganiom z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. zważywszy, że jest to rozstrzygnięcie procesowe, stanowiące załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., a nie merytoryczne. Nie jest też prawdą, że w sprawie "nie poczyniono żadnych ustaleń", gdyż organ wydający zaskarżone postanowienie, poczynił ustalenia w takim zakresie w jakim wymagało tego zaskarżone rozstrzygnięcie oparte na przepisach art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Podstawową kwestią, która była przyczyną wydania rozstrzygnięcia w oparciu o powyższe przepisy, było ustalenie przez organ II instancji, iż z dniem 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) i że zmiana ta dotyczyła przepisów, które miały zastosowanie przy wydawaniu postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r. Prawdą jest, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej (§) zmienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., jednak z opisu tam zamieszczonego, iż maksymalna równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej ma wynosić nie mniej niż 500 W (nie więcej niż 1000 W), a miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości mniejszej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny można ustalić, że odnosi się to do § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c/ ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 31 sierpnia 2007 r. Organ II instancji wydał postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., czyli nie rozstrzygnął merytorycznie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przyjmując, że należy uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie I instancji w związku ze zmianą przepisów i brakiem podstawy prawnej do takiego uzgodnienia. W takim przypadku nie musiał w uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji powoływać wszystkich szczegółów planowanego przedsięwzięcia, jak typ anten, jakie azymuty oraz jaka maksymalna moc ma być doprowadzona do poszczególnych anten, gdyż te parametry nie podlegały ocenie, skoro przestały obowiązywać z dniem 30 sierpnia 2007 r. przepisy rozporządzenia, które dawały organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej podstawę prawną uzgadniania ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji czy postanowienia organ II instancji nie musi powtarzać wszystkich szczegółów stanu faktycznego sprawy tak jak to zrobił organ I instancji w swoim orzeczeniu, tym bardziej jeżeli jest to rozstrzygnięcie kasacyjne, oparte na innych podstawach niż to wnosiła strona w złożonym środku odwoławczym (zażaleniu). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a., należy uznać go za całkowicie chybiony bowiem zaskarżone postanowienie, nie zostało wydane na podstawie tego przepisu (art. 105 § 1 k.p.a.), nie mógł więc Sąd I instancji stwierdzić nieważności tego postanowienia. Należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., nie mają więc żadnego uzasadnienia w tym przypadku, powoływane w skardze kasacyjnej i w piśmie z dnia 8 października 2009 r. poglądy doktryny i orzecznictwa odnoszące się do przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Należałoby jednak powołując się na określone źródła i cytując ich fragmenty czynić to uczciwie, nie pomijając niewygodnych w danej sprawie fragmentów. I tak w wyroku NSA z dnia 2 września 1988 r., sygn. akt IV SA 606/88 oprócz poglądu, że art. 105 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w kwestiach rozstrzyganych w drodze postanowienia, wyrażono też pogląd, że w takich przypadkach, kiedy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu wykonania decyzji administracyjnej stało się bezprzedmiotowe ze względu na utratę mocy obowiązującej tej decyzji, organ II instancji – prowadzący postępowanie zażaleniowe na takie postanowienie – powinien umorzyć postępowanie zażaleniowe na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. (ONSA 1988, nr 2, poz. 81). W żadnym też z powołanych w piśmie z dnia 8 października 2009 r. komentarzy do Kodeksu postępowania administracyjnego autorzy tych, nie wypowiedzieli się autorytatywnie, że nie jest dopuszczalne umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze postanowienia, ograniczyli się jedynie do powołania ww. wyroku NSA z dnia 2 września 1988 r. (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2008, s. 254; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, 2005, s. 628-629). Przepis art. 126 k.p.a. nie wymienia, co prawda art. 105 § 1 k.p.a. jednak podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym jest dopuszczalne w świetle prawa, co wynika z brzmienia art. 144 k.p.a. (B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 619; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 644 i 767; glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt I SA 1547/92, Prok. i Pr. – wkł. 1995/3/76, PiP 1995, nr 3, s. 83; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 810/07, LEX nr 339805). Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a. nie ma żadnego uzasadnienia w niniejszej sprawie, bowiem dowodem na to, że postępowanie było dwuinstancyjne jest chociażby to, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie wydał postanowienie w dniu [...] lipca 2007 r. a na skutek wniesionego zażalenia Główny Inspektor Sanitarny wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. Oba postanowienia zostały wydane w tej samej sprawie, różny charakter rozstrzygnięć organów I i II instancji nie zmienia przedmiotu postępowania administracyjnego. Gdyby tak rozumieć dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, jak w skardze kasacyjnej i w piśmie z dnia 8 października 2009 r., to uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) przez organ II instancji i umorzenie postępowania I instancji, czy też umorzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego) byłoby w ogóle niemożliwe, a przepisy art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) i pkt 3 k.p.a. byłyby zbędne. Wydanie decyzji (postanowienia) w oparciu o powyższe przepisy nie zmienia przedmiotu postępowania i nie narusza art. 15 k.p.a. Należy zauważyć, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części a przywołane w piśmie z dnia 8 października 2009 r. wyroki (z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1140/07; z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06; z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 664/05) odnoszą się do pierwszej części tego przepisu: "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy". Natomiast w niniejszej sprawie organ II instancji wydał orzeczenie w oparciu o drugą część przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ("bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji"). Konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy i nie można tego traktować jako obowiązującego kanonu w każdej sprawie administracyjnej. Inny jest też zakres tego postępowania, jeżeli organ wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 1 pkt 2 ab initio k.p.a.) a inny kiedy rozstrzygnięcie ma charakter procesowy (art. 138 § 1 pkt 2 in fine, pkt 3 k.p.a.). Przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. jako przyczyny uwzględnienia skargi, są w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zbyt często powoływane i nie zawsze znajduje to uzasadnienie w rozpoznawanej sprawie. Niezrozumiałym natomiast jest dlaczego zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. został sformułowany w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., wątpliwości tej nie da się również wyjaśnić w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej oraz pisma z dnia 8 października 2009 r. Zarzut naruszenia art. 24 w związku z art. 84 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a, został w skardze kasacyjnej nieprawidłowo sformułowany. Samo powołanie art. 24 k.p.a. jest niewystarczające skoro przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych (paragrafy, punkty) i nie wiadomo, której z nich dotyczy skarga kasacyjna takie samo zastrzeżenie należy odnieść do powołanego art. 84 k.p.a. Bez wątpienia raport oddziaływania na środowisko jest jednym z dowodów w sprawie i przepis art. 84 § 1 k.p.a. ma o tyle zastosowanie, że organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii w sprawie raportu. Autora raportu nie można traktować jako biegłego w rozumieniu powyższego przepisu, nawet jeśli posiada takie uprawnienia. Biegły podlegałby zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. wyłączeniu w postępowaniu w sprawie, w której wcześniej sporządzał raport lub jest pełnomocnikiem inwestora. Natomiast nie ma przeszkód aby autor raportu był pełnomocnikiem inwestora w postępowaniu administracyjnym. Czym innym jest posiadanie uprawnień biegłego, a czym innym powołanie biegłego w konkretnej sprawie na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. Trudno w tym przypadku mówić o wyłączeniu biegłego od udziału w postępowaniu, skoro w tej sprawie nie był powołany biegły. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest całkowicie gołosłowny mało tego, jak wynika z dwuzdaniowego uzasadnienia tego zarzutu na s. 4 skargi kasacyjnej, odnosi się on do zaskarżonego postanowienia, a nie zaskarżonego orzeczenia Sądu, co już całkowicie pozbawia go skuteczności. Zarzut naruszenia art. 46 lit. a/ ust. 4 pkt 1 oraz 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 174 ust. 1 p.p.s.a., jako zarzut naruszenia prawa materialnego wymaga określenia, czy naruszenie to powstało przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie przepisu, czego zabrakło w skardze kasacyjnej. Dodatkowym utrudnieniem w rozszyfrowaniu tego zarzutu może być to, że różnie został on uzasadniony w skardze kasacyjnej i w piśmie z dnia 8 października 2009 r. Niezależnie jednak od powyższych mankamentów skargi kasacyjnej, zarzut ten należy uznać za całkowicie bezzasadny, gdyż w tym postępowaniu kontrolowanym przez Sąd, żaden z organów nie stosował ww. przepisów prawa materialnego, nie było też potrzeby stosowania tych przepisów, bowiem postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. a/ w związku z art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zmiany przepisów wprowadzone ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587), jak to powołano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 3), bezpośrednio dotyczą postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tymczasem przedmiotem tego postępowania było uzgodnienie tej decyzji przed jej wydaniem. Trudno więc w tej sytuacji oczekiwać, aby organy inspekcji sanitarnej uprawnione do uzgadniania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kontrolowały, czy zostały złożone wymagane dokumenty do innego organu, właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Również Sąd I instancji kontrolując czy do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostały załączone wymagane dokumenty, przekroczyłby granice danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli jednak miałoby tak być, jak przewiduje się w skardze kasacyjnej (s. 3), że w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie uwzględniono zmiany przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 19 sierpnia 2007 r., to jest to dodatkowy argument przemawiający za słusznością zaskarżonego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2008 r. Uzasadnienie odnoszące się do zarzutu naruszenia art. 46 lit. a/ ust. 4 pkt 1 oraz 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zamieszczone w piśmie z dnia 8 października 2009 r. tematycznie w ogóle nie ma żadnego związku z powyżej powołanym przepisem, dotyczy bowiem kompetencji organów inspekcji sanitarnej. Odnosząc się do sygnalizowanych tam wątpliwości należy stwierdzić, że organy inspekcji sanitarnej (Wojewódzki Inspektor Sanitarny, Główny Inspektor Sanitarny) są właściwe do uzgadniania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a/ w związku z art.57 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Natomiast z faktu, że Główny Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, iż "w zaistniałej sytuacji prawnej realizacja przedmiotowej stacji bazowej nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w trybie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska...", nie można wnosić, że jest organem właściwym do decydowania o potrzebie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe stwierdzenie Głównego Inspektora Sanitarnego nie odniosło żadnego skutku prawnego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż o tym czy taka decyzja jest wymagana, decyduje organ właściwy do jej wydania. Zaskarżonym postanowieniem Głównego Inspektora Sanitarnego jedynie umorzono postępowanie o uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dla uzasadnienia tego stanowiska było konieczne przeprowadzenie rozważań, z których by wynikało, że zbędne jest uzgodnienie, ponieważ nie jest też wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowisko to nie jest jednak wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który będzie zobowiązany z urzędu do ponownego rozważenia tej kwestii w związku ze zmianą przepisów rozporządzenia i ustawy – Prawo ochrony środowiska, na co zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Stanowisko organu występującego o uzgodnienie decyzji do innego organu, jest wiążące dla tego organu chyba, że ulegną zmianie w międzyczasie przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę kompetencji dla organu uzgadniającego ( w tym przypadku organy państwowej inspekcji sanitarnej). Każdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie główne, czy też uzgodnieniowe (art. 106 k.p.a.), zobowiązany jest z urzędu do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Konsekwencje mogące mieć miejsce w przypadku zaniedbania bądź zlekceważenia tego obowiązku wynikają z art. 156 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Nie można więc mieć pretensji do Głównego Inspektora Sanitarnego, że w rozpoznawanej sprawie dostrzegł brak kompetencji do uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, spowodowany zmianą rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., które weszło w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. Każdy akt administracyjny (decyzja, postanowienie), musi być podjęty na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego podjęcia i za to ponosi odpowiedzialność organ, który wydaje daną decyzję, czy też postanowienie. Nie musiał więc Główny Inspektor Sanitarny oczekiwać na decyzję organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy ten uzna, że po zmianie przepisów ww. rozporządzenia zbędna jest ta decyzja w tej sprawie i należy umorzyć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, czy też nie. Należy zauważyć, że to kiedy jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określa art. 46 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Natomiast jakie przedsięwzięcia mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 1 ww. ustawy, wynika z wcześniej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Nowelizacja tego rozporządzenia, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. spowodowała, że tego typu przedsięwzięcia jak planowane w rozpoznawanej sprawie (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.), zostały wyłączone z obowiązku sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, gdyż przestały być zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Konsekwencją tego jest, że nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym brak potrzeby uzgodnienia (brak podstawy prawnej) tej decyzji, co chyba jest oczywiste i prawidłowo dostrzeżone przez Głównego Inspektora Sanitarnego w zaskarżonym postanowieniu. Jeżeli w tej kwestii organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będzie miał odmienne zdanie niż Główny Inspektor Sanitarny, to ponownie wystąpi o uzgodnienie decyzji, biorąc jednak pod uwagę zmianę przepisów, która miała miejsce w międzyczasie. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w tej sprawie Główny Inspektor Sanitarny powinien odmówić uzgodnienia, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że planowana inwestycja takiego uzgodnienia nie wymagała. Brak podstawy prawnej dającej organom sanitarnym kompetencję do uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest podstawą do umorzenia tego postępowania (patrz J. Borkowski /w:/ B Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 483-488). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.