II SA/Łd 759/21

SENTENCJA 16 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski po rozpoznaniu 16 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na czynność Prezydenta Miasta P. potwierdzoną pismem z [...] znak [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie podziału nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną [...] pod poz. [...]. a.tp. UZASADNIENIE II SA/Łd 759/21 UZASADNIENIE Pismem z [...] A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Prezydenta Miasta P. potwierdzoną pismem z [...] (znak [...]) w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie podziału nieruchomości. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. poprzez odmowę wyrażenia zgody na podział nieruchomości, bez podstawy prawnej, względnie art. 7a poprzez odmowę wyrażenia zgody na podział nieruchomości w sytuacji istnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, które to wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony; 2) art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia przesłanek podjęcia zaskarżonej czynności (odmowy dokonania podziału nieruchomości); 3) art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 79, poz. 464 ze zm.) poprzez odmowę wyrażenia zgody na podział nieruchomości mimo, że prawo użytkownika wieczystego działki 15/132 powstało z mocy prawa, a nie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, a tym samym nie został określony cel, na jaki nieruchomość ma być przez użytkownika wieczystego wykorzystywana. W związku z powyższym, strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie uprawnienia skarżącej do domagania się wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości bez konieczności uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o dokonanie podziału nieruchomości składającej się z działki nr 15/132 o pow. 6.5685 ha w obrębie [...]. Następne pismem z [...] skarżąca poinformowała organ, że podział nieruchomości dokonywany jest w celu przygotowania sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Pismem z [...] Prezydent Miasta poinformował skarżącą, w oparciu o uchwałę Sądu Najwyższego z 13 marca 2015 r., sygn. akt III CZP 116/14, że użytkownik wieczysty nie może samodzielnie dokonać podziału gruntu, gdyż może doprowadzić to do naruszenia interesów właściciela, bowiem wykorzystanie nieruchomości publicznych wiążę się z długookresowymi planami określającymi ich przeznaczenie. Z kolei pismem z [...] Prezydent Miasta oświadczył, że nie wyraża zgody na dokonanie podziału nieruchomości, bowiem "wyrażenie zgody na podział doprowadzi do rozczłonkowania działek, których coraz to mniejsza powierzchnia będzie utrudniała zagospodarowanie zgodnie z celem, na jaki oddano grunt w użytkowanie wieczyste, tj. celem przemysłowo-produkcyjnym. W dalszej kolejności Prezydent Miasta [...] wydał decyzję administracyjną, w której odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości. W opinii skarżącej czynność organu polegająca na odmowie wyrażenia zgody na podział nieruchomości, w efekcie której Prezydent Miasta P. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości, jest sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i jako taka winna zostać uznana za bezskuteczną. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr 15/132, zaś jej właścicielem jest Skarb Państwa. Referat Geodezji w toku postępowania uznał, że użytkownik wieczysty nie może samodzielnie dokonać podziału gruntu i w tym zakresie niezbędna jest zgoda właściciela nieruchomości. W tym celu zwrócił się do Prezydenta Miasta P., działającego w imieniu właściciela nieruchomości, tj. Skarbu Państwa, o wyrażenie zgody na dokonanie podziału nieruchomości, zgodnie z treścią wniosku złożonego przez jej użytkownika wieczystego. Pismem z [...] Prezydent Miasta, działający w imieniu właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, nie wyraził zgody na dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości. Z powyższego pisma wynika, że wyrażenie zgody na podział doprowadziłoby do zmniejszenia powierzchni działek, które utrudniałoby zagospodarowanie ich zgodnie z przeznaczeniem, tj. przemysłowo-produkcyjnym. Brak zgody właściciela nieruchomości stanowił podstawę do odmowy zatwierdzenia podziału wyrażonej w decyzji z [...]. Następnie skarżący wniósł skargę z [...] "na czynność organu obejmującą odmowę wyrażenia zgody na dokonanie podziału nieruchomości (...)". Organ wskazał, że zaskarżona czynność Prezydenta Miasta nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Skarga nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w której Prezydent byłby zobowiązany do wydania lub podjęcia decyzji, postanowień, innych aktów czy czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. Zarówno bowiem w doktrynie jak i w orzecznictwie zgodnie uznaje się, iż stosunek wynikający z użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny a nie administracyjnoprawny (i to bez względu na źródło jego powstania). Użytkowanie wieczyste uregulowane jest w art. 232 k.c. i następnych. Strony łączy w tym zakresie więź cywilnoprawna. W tego rodzaju sprawach Prezydent działa wyłącznie jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (a ściślej rzecz biorąc w tym stanie faktycznym - jako jego przedstawiciel), a nie jako organ administracji publicznej, któremu przepisami prawa zostały przyznane określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego. Prezydent odmawiając zgody na podział nieruchomości wykonywał ściśle swe uprawnienia właścicielskie w rozumieniu prawa cywilnego, a nie realizował władztwa administracyjnego, jak to postrzega skarżąca. Z tego też względu oświadczenie to nie przybrało charakteru decyzji/postanowienia czy innego aktu administracyjnego. Organ podkreślił, że w sprawie nie doszło do wydania jakiegokolwiek aktu w rozumieniu prawa administracyjnego, a Prezydent nie działał jako przedstawiciel władzy administracyjnej. Sprawą z zakresu administracji publicznej było postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta P. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, zakończone wydaniem decyzji z [...] odmawiającej podziału wnioskowanej nieruchomości. Organ stwierdził, że jeśli skarżący chciał przeprowadzić sądową kontrolę prawidłowości działania organu administracyjnego, to należało zaskarżyć tę decyzję, po wykorzystaniu możliwej drogi odwoławczej, tj. złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Takie też odwołanie zostało przez skarżącą złożone. Dlatego też, zdaniem organu, złożoną skargę należy uznać za niedopuszczalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Stosownie do art. 58 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżąca upatruje uprawnienia do wniesienia skargi w piśmie z [...], w którym Prezydent Miasta P. wyrażenia zgody na dokonanie wnioskowanego podziału nieruchomości. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.). Zgodnie z art. 96 i 97 ust. 1 tej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji prezydenta miasta zatwierdzającej podział nieruchomości, na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na złożony status prawny prezydenta miasta. Z przepisu art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] wynika, że jest on organem gminy upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. W ramach wykonywania funkcji reprezentowania gminy na zewnątrz prezydent reprezentuje gminę w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym oraz sądowoadministracyjnym, bowiem gmina jako osoba prawna działa w tych postępowaniach poprzez swoje organy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje prezydent, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z taką sytuacją mamy do czynienia sprawie, w której kompetencje orzecznicze w sprawie o podział nieruchomości przyznaje prezydentowi art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent miasta realizuje jeszcze jedną możliwą rolę prawną. Prezydent miasta na prawach powiatu, działając jako starosta, jest bowiem ustawowym reprezentantem Skarbu Państwa (statio fisci), do czego uprawnia i zobowiązuje go przepis art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołanym przepisem organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze, przy czym gdy mowa o staroście – należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy w toku prowadzonego na wniosek skarżącej postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, organ je prowadzący zwrócił się o zajęcie stanowiska w sprawie wnioskowanego podziału nieruchomości do Prezydenta Miasta P. jako do reprezentanta właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa). Wobec tego uznać należy, że pismo Prezydenta Miasta z [...] nie stanowiło odmowy dokonania podziału nieruchomości wyrażonej w formie decyzji wydanej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz było prezentacją stanowiska w sprawie podziału dz. 15/132 przez właściciela nieruchomości w toku prowadzonego postępowania o podział nieruchomości. Wbrew oczekiwaniom skarżącej kwestionowane w skardze pismo nie stanowiło więc czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tj. czynności organu administracji publicznej, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Tym samym wniesioną skargę uznać należy za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powoływanej ustawy p.p.s.a. a.tp.