II SA/Bd 1293/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], Burmistrz T. odmówił D. R. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: bratem skarżącej E. P.. Jako powód odmowy podano brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej "u.ś.r."), co polega na tym, że żyje matka skarżącej i niepełnosprawnego, przy czym nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Burmistrz wskazał też, że nie zachodzą przesłanki do przyznania prawa do świadczenia, ponieważ niepełnosprawność brata skarżącej – zgodnie z orzeczeniem lekarskim – istnieje od 1 marca 2020 r., co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...], utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad bratem. Organ wskazał, że czynności sprawowane przez skarżącą (towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, sprzątanie, gotowanie, pranie, kupowanie leków i innych produktów na potrzeby podopiecznego) nie stanowią o wykonywaniu stałej i długotrwałej opieki, a ich zakres nie wykracza poza standardowe obowiązki domowe, zwłaszcza, że niepełnosprawny wykonuje szereg podstawowych czynności samodzielnie. Brat skarżącej nie wymaga czynności pielęgnacyjnych, leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok lub stomii. Skarżąca nie zamieszkuje z podopiecznym. Organ wskazał, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. D. R., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej wyrażonej w wyroku, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu. Zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, 8, 9, 77 § 1 i 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad bratem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga całodobowej obecności opiekuna przy podopiecznym, ale przez stałą opiekę należy rozumień opiekę trwałą i charakteryzującą się ciągłą gotowością do jej sprawowania. Skarżąca wskazała, że jej opieka polega na zapewnianiu normalnych, codziennych potrzeb podopiecznego, nie jest przy tym konieczne, by w tym celu zamieszkiwała razem z niepełnosprawnym. żadna z osób wymienionych w decyzji organu odwoławczego nie wyprzedza skarżącego w obowiązku alimentacji względem niepełnosprawnej, albowiem jej mąż nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną z uwagi na stan zdrowia (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), pierwszy z synów legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś drugi z synów (G. Z.) sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną i pobiera z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") nie wskazuje, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Istotne w sprawie były ustalenia, czy skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, w sytuacji, gdy ich matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto ustalenia wymagało, czy zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad jej bratem. Zagadnienie wymienione w pierwszej kolejności wiąże się z ustaleniami dotyczącymi obarczenia członków rodziny skarżącej obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej "K.r.o.")., do których odsyła u.ś.r. Art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów K.r.o., wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z art. 617 § 1 K.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie). Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego podkreśla się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych K.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża w pierwszej kolejności krewnych w linii prostej. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, zyskuje uprawienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności – gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, co stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. wykazuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że matka skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc jako wstępna jest osobą zobowiązaną w rozumieniu art. 132 K.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego w pierwszej kolejności nad bratem skarżącej, a swoim synem. Z oświadczenia skarżącej z 12 maja 2021 r., wynika, że jej matka ma 93 lata, jest schorowana i nie jest w stanie sprawować opieki nad synem. Z woli ustawodawcy jednak jedynym środkiem, który wykazuje niemożność sprawowania pieczy nad niepełnosprawnym, uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. uprawniałoby osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności (rodzeństwo) do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy dane z wywiadu lub oświadczeń, odpowiadają w rzeczywistości stanowi faktycznemu w zakresie oceny stanu zdrowia osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, w szczególności czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Organy obu instancji słusznie więc uznały, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Organ I instancji jako powód odmowy przyznania świadczenia słusznie wskazał to, że żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matka niepełnosprawnego brata (i skarżącej), której w pierwszej kolejności – w ocenie organu I instancji – takie świadczenie mogłoby przysługiwać. Burmistrz stwierdził dodatkowo zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., co uznać należy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13SKO, za stanowisko niezasadne. Organ odwoławczy argumentował zaś swoje stanowisko tym, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką. Wskazał, że skarżąca nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia. Odnośnie tego zagadnienia, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w przedmiotowej sprawie zachodzi druga przesłanka wyłączająca możliwość przyznania skarżącej dochodzonego świadczenia, a mianowicie brak związku przyczynowo – skutkowego między niepozostawaniem przez nią w zatrudnieniu, a sprawowaniem opieki nad bratem. Warunkiem bowiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim zakresie, który wyklucza mu możliwość wykonywania aktywności zawodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było ustalenie, czy istotnie powodem rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, a jeżeli tak, to ustalenia również wymagało czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą koniecznej opieki wykluczał możliwość podjęcia przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. Bezspornym pozostaje, że brat skarżącej jest osobą legitymująca się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2021 r. o zaliczeniu go do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do dnia [...] lutego 2023 r. Z treści pisma pełnomocnika skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. wynika, że skarżąca, niepracująca, posiada ubogą historię zatrudnienia sięgająca jedynie prac dorywczych i nie posiada świadectw pracy. Jako czynności konieczne z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym bratem skarżąca wskazała: przygotowywanie i podawanie posiłków, pranie posłania, umawianie wizyt lekarskich, kupowanie i podawanie leków, załatwianie wszelkich spraw urzędowych i płacenie rachunków, robienie zakupów, pomoc w wykonywaniu czynności higienicznych. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy zgromadził a następnie ocenił materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad bratem, w tym koniecznym i wymaganym zakresem tej opieki, a niepodejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej, stwierdzając, że całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można było przyjąć, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad bratem. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że z materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie posiada żadnej historii zawodowej, nie posiada żadnych świadectw pracy, a jej dotychczasowa aktywność zawodowa ograniczała się wyłącznie do prac dorywczych. Po drugie wskazania wymaga, że okoliczność, niezdolności brata skarżącej do samodzielnej egzystencji nie przesądza automatycznie, że zakres wykonywanej i sprawowanej przez skarżącą opieki nad bratem wyklucza możliwość wykonywania przez nią jakiejkolwiek pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Nie zawsze bowiem osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji będzie wymagać opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską jakiegokolwiek i w jakimkolwiek wymiarze zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy osoba która ubiega się o przyznanie świadczenia sprawuje opiekę w takim wymiarze, który uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona sporadycznie, niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że sprawowana przez skarżącą opieka nad bratem polega na wykonywaniu zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które nie kolidują z podjęciem zatrudnienia, a więc nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. Osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe również przyrządzają posiłki, umawiają wizyty lekarskie i towarzyszą choremu domownikowi w tych wizytach, załatwiają sprawy urzędowe itp. Zauważyć też należy, że podopieczny skarżącej zamieszkuje pozostałymi członkami rodziny: matką, siostrzeńcem – synem skarżącej, oraz – jak wynika z treści wywiadu środowiskowego – ze skarżącą (co sprzeczne jest z jej stanowiskiem wyrażonym w skardze). Podopieczny ma również brata Mariana, który zgodnie z protokołem wywiadu środowiskowego zawartego w aktach II instancji (k. 15) sprawuje opiekę nad matką w miejscu jej zamieszkania, tj. również w miejscu zamieszkania brata skarżącego. Zdaniem Sądu wskazany zakres opieki w powiązaniu z okolicznością braku pozostawania w stałym zatrudnieniu przed rozpoczęciem opieki nad bratem, a także z uwagi na prawdopodobieństwo dzielenia opieki nad bratem z innymi członkami rodziny, uzasadnia stanowisko organu, że w sprawie nie sposób mówić o stałym, długotrwałym i tak znacznym zaangażowaniu skarżącej w sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym bratem, aby nie można było pogodzić jej wykonywania z podjęciem przez skarżącą aktywności zawodowej. W niniejszej sprawie organ prawidłowo ocenił, że zakres rzeczywiście realizowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec brata nie wykluczał możliwości podjęcia przez nią w tym czasie aktywności zawodowej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zgromadził w wymaganym zakresie pełną dokumentację obrazującą sytuację faktyczną, która pozwoliła na jej odniesienie do warunków ustalonych przepisami prawa. Nie sposób zatem zgodzić się z podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.