I OSK 1431/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 138/07 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 138/07 uwzględnił skargę L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego i uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wójt Gminy W., działając w oparciu o art. 2 pkt 1, art. 4, 5, 6, 8 pkt 5 i 8, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 14 oraz art. 20, art. 24 st. 1i ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) zwanej dalej ustawą, odmówił przyznania L. M. zasiłków rodzinnych z dodatkami na dwoje dzieci K. i B. W uzasadnieniu stwierdził, iż osiągnięty w roku 2005 w rodzinie skarżącej dochód w przeliczeniu na osobę przekroczył kwotę 583 zł. stanowiącą kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy. Dochód ten wynosił 595, 65 zł. Ponieważ w świetle art. 5 ust. 3 dochód na jednego członka rodziny przekroczył kwotę kryterium dochodowego o 0,65 zł. , skarżąca w odwołaniu od tej decyzji wskazała, że spełnia kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 ustawy, albowiem dochód na jednego członka rodziny nie przekroczył kwoty uprawniającej do zasiłku o kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (48 zł.). Skarżąca zakwestionowała nieuwzględnienie przez organ dochodu z tytułu dodatkowego zatrudnienia w 2006 r. w wysokości minus 5,89 zł. Nadto stwierdziła, że organ dokonując wykładni terminu "przysługujący" najniższy zasiłek popełnił błąd albowiem ustawodawca miał na myśli indywidualną sytuację rodziny, a zatem w przypadku jej rodziny należało przyjąć kwotę 65 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...], sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dochód rodziny osiągnięty w 2005 r. w wysokości 28.591, 12 zł., daje dochód miesięczny w wysokości 2.382,59 zł. co przekracza kryterium ustalone w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i tym samym nie uprawnia do uzyskania wnioskowanych świadczeń. Stwierdził też, że ustawa wprawdzie przewiduje możliwość uwzględnienia utraconego dochodu w kontekście uprawnień zasiłkowych jednakże w ściśle określonych w art. 3 pkt 23 ustawy przypadkach. Z treści materiału dowodowego nie wynika, aby utrata dochodu przez skarżącą wypełniła hipotezę tego przepisu i umożliwiła tym samym pomniejszenie o tę stratę dochodu rodziny. Prezentowana przez skarżąca interpretacja przepisów art. 5 ust. 3 jest błędna, gdyż ustawodawca nakazał odwołanie się do najniższego zasiłku rodzinnego obowiązującego , zgodnie z przepisami w okresie, na który zasiłek rodzinny jest ustalany, a nie kwotę najniższego zasiłku , który ze względu na wiek uprawnionych dzieci przysługiwałby konkretnej rodzinie. L. M. w skardze do sądu administracyjnego zarzuciła naruszenie art. 5 ust.3 ustawy w związku z § 1 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130 poz. 903) przez przyjęcie, że dochód rodziny przekroczył kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany i błędne przyjęcie, że najniższym przysługującym zasiłkiem jest kwota 48 zł. , zamiast kwoty 64 zł. Dodatkowo zarzuciła błędną interpretację sformułowania "najniższy zasiłek przysługujący" poprzez przyjęcie, że jest to najniższy zasiłek obowiązujący w danym okresie czasu na który jest ustalany, zamiast przyjęcia, że jest to najniższy zasiłek przysługujący. Ustawodawca bowiem używając słowa "przysługujący" zamiast "obowiązujący" miał na myśli indywidualną sytuacje danej rodziny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 138/07 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Stwierdził, że w ustępie 1 i 2 tego artykułu ustawodawca posługuje się pojęciem ‘dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę", zaś w ustępie 3 pojęciem "dochodu rodziny", co budzi wątpliwości interpretacyjne odnośnie pominięcia określenia "w przeliczeniu na osobę". Pominięcie to może wynikać z woli odmiennego uregulowania prawa do świadczenia w przypadku przewidzianym w tym przepisie, bądź być efektem niezamierzonej konsekwencji. W ocenie Sądu pojęcie "dochodu rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy winno być interpretowane w nawiązaniu do regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przewidującej jako kryterium uzasadniający przyznanie zasiłku rodzinnego dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Treść art. 5 ust. 3 ustawy podobnie jak treść poprzedzających go przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy ustanawia prawo do nabycia zasiłku w przypadku w nim wskazanym i brak jest podstaw do stosowania w tym przypadku odmiennego kryterium nabycia prawa jako łącznego dochodu rodziny niezależnie od ilości osób powiększonego o kwotę zasiłku. Wymóg spójności uregulowań ustawy przemawia przeciwko takiej interpretacji normy prawnej. Zwiększenie dochodu , o którym mowa w art. 5 ust. 3 winno dotyczyć zwiększenia dochodu stanowiącego kryterium nabycia prawdo zasiłku, a takim kryterium jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Ustawodawca w treści posłużył się sformułowaniem "w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, a kwotą ta jest odpowiednio kwota 504 zł. lub 583 zł. ustalona w przeliczeniu na osobę. Dochód rodziny o jakiej jest mowa w tym przepisie winien być rozumiany jako dochód w przeliczeniu na osobę". Przeciwna interpretacja prowadziłaby do naruszenia zasady równości. Skutkuje bowiem niczym nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji rodzin w zależności od ich liczebności i prowadzi do niezrozumiałego z punktu widzenia celu ustawy pokrzywdzenia rodzin wielodzietnych. Nadto niezasadnie stawia ona w zróżnicowanej sytuacji osoby uczące się, których dochód zawsze jest ustalany indywidualnie w stosunku do innych osób, których dochód miałby być obliczany łącznie jako dochód rodziny i jego przekroczenie o kwotę zasiłku skutkowałoby pozbawieniu uprawnień. Sąd powołał się na takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajęte w powołanych w uzasadnieniu wyrokach. Z tych też względów Sąd stwierdził, iż decyzja narusza treść art. 5 ust. 3 ustawy. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z ustaleń dokonywanych przez organy administracyjne wynika, że dochód rodziny skarżącej na osobę wynosi 594, 64 zł. , a więc nie przekracza kryterium dochodowego w wysokości 583 zł. (wobec stwierdzonej niepełnosprawności K. M.) o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny przysługujący w okresie , na który jest ustalany, czyli 48 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. reprezentowane przez pełnomocnika w skardze od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuciło na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego , to jest przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r. , Nr 139 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznani, że dochód rodziny, o którym mowa w powołanym przepisie, powinien być uznawany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy i w związku z tym wniosło o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu podniosło, że odrzucenie przez Sąd jasnych i nie budzących wymogów wykładni gramatycznej i odwołanie się do zasad konstytucyjnych doprowadziło do zmiany przepisu prawa, a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego. Powołując się na teorię prawa, jak i orzecznictwo Sądu Najwyższego, Trybunału konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziło, że wykładnia językowa jest tym rodzajem wykładni, który ma charakter podstawowy, a odstępstwa od niej są dopuszczalne wyjątkowo. Dopiero w przypadku niejasności sensu przepisu przy zastosowaniu tej metody można sięgnąć do wykładni celowościowej czy systemowej. Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że przepis art. 5 ust. 3 został znowelizowany art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 109, poz. 747) i obecnie stanowi, że podstawę do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego w przypadku posiadania tegoż uprawnienia w poprzednim okresie zasiłkowym jest ustalenie, że dochód " w przeliczeniu na osobę w rodzinie" nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Fakt ten dodatkowo świadczy, że obowiązujące w dniu wydania decyzji brzmienie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy nie dawało podstawy do wykładni przedstawionej przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują , enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu skargi związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. , Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie mógł zostać uwzględniony. Jedną zobowiązujących zasad wykładni przepisów prawa jest zasada, która wyłącza dopuszczalność dokonania wykładni w oderwaniu od zasad konstytucyjnych. Nie jest zatem błędną wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przez przyjęcie, że regulacja ta odnosi się do dochodów rodziny w przeliczeniu na jednego członka rodziny. Według brzmienia przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, obowiązującego w dniu wydania decyzji, w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniająca daną rodzinie lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W pierwotnym brzmieniu art. 5 ust. 3 ustawy stanowił, że "w przypadku gdy dochód rodziny lub osoby uczącej się przekracza kwoty, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym....". Artykuł 5 ust. 1 i ust. 2 określa wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Pominięcie w brzmieniu art. 5 ust. 3 powołanej ustawy odesłania do art. 5 ust. 1 i ust. 2 nie oznacza, że art. 5 ust. 3 wprowadził szczególną regulację prawa do zasiłku rodzinnego, do której art. 5 ust. 1 i ust. 2 nie mają zastosowania. Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 reguluje zasady ustalania dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przy wykładni art. 5 ust. 3 dla określenia dochodu na rodzinę przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 ma zastosowanie wprost. Nie można przyjąć, że tylko w zakresie kwoty uprawniającej rodzinę do zasiłku rodzinnego przyjmuje się inne zasady jego ustalenia. Taka wykładnia jest sprzeczna z regułami wykładni systemowej, która nakłada obowiązek uwzględnienia całości rozwiązania prawnego, a nie wykładni przepisu w oderwaniu od kontekstu całego przepisu. Trafność przedstawionej w wyroku interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych potwierdza znowelizowane brzmienie tego przepisu. Obecnie podstawą do uzyskania zasiłku rodzinnego jest ustalenie, że "dochód" w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis w tym brzmieniu obowiązuje co prawda dopiero od dnia 6 lipca 2007 r. ale może być traktowany jako wskazówka interpretacyjna przepisu art. 5 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r. , sygn. akt I OSK 1574/04, niepublikowany). Z tych względów Sąd na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.