I OSK 765/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 703/19 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 9 lipca 2019 r. nr GN-III.7581.43.2017.AG w przedmiocie odmowy zwrotu działki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 9 lipca 2019 r., nr GN-III.7581.43.2017.AG, w przedmiocie odmowy zwrotu działki, wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., II SA/Łd 703/19, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył T. D., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.) przez jego zastosowanie i uznanie, że działka nr ewid. [...] została "dowłaszczona" w trybie przewidzianym przez ten przepis, podczas gdy podstawą wywłaszczenia był przepis art. 6 u.z.t.w.n., 2) art. 5 ust. 2 u.z.t.w.n. oraz art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rzeczone przepisy przedstawiają analogiczny charakter, w sytuacji, gdy wywłaszczenie na tej podstawie następowało w interesie i na rzecz podmiotu wywłaszczającego, nie zaś na wniosek właściciela nieruchomości wywłaszczanej i za jego zgodą, co powoduje, że z uwagi na różny przedmiot ochrony przepisy te nie są analogiczne, 3) art. 136 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz w zw. z art. 5 ust. 2 u.z.t.w.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że część nieruchomości nabyta w drodze swoistego "dowłaszczenia" na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie będzie podlegała zwrotowi na rzecz osoby wywłaszczonej tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cele wynikające z decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej, w sytuacji, gdy rzeczona przesłanka nie wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n., zaś ustawodawca na podstawie art. 137 ust. 2 u.g.n. dopuścił możliwość zwrotu części nieruchomości, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, 4) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, iż w rozpoznawanej sprawie nie istniały podstawy do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w warunkach wynikających z art. 137 u.g.n. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto w myśl art. 176 ust. 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, pomimo ich multiplikacji, odnoszą się do zagadnienia dopuszczalności zwrotu nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], która została nabyta aktem notarialnym Rep. A Nr IV [...] sporządzonym w dniu 11 marca 1969 r. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.) w sytuacji, gdy znajduje się ona poza granicami objętymi decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 28 października 1967 r. wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przesłanką zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie jest fakt wadliwego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego czy wystąpienie w decyzji wywłaszczeniowej kwalifikowanych wad określonych przepisami prawa, ale okoliczność, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarzuty dotyczące wadliwości postępowania i wpływu takiego postępowania na ważność decyzji wywłaszczeniowej mogą być przedmiotem rozważań w toku jednego z postępowań mających na celu wzruszenie ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, co nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Kontrolowane w rozpoznawanej sprawie postępowanie jest bowiem postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak z powyższego zatem wynika, art. 136 ust. 3 u.g.n. uzależnia możliwość zwrotu nieruchomości przede wszystkim od tego, by nieruchomość taka była wcześniej wywłaszczona. W myśl natomiast art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Dodać też trzeba, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 216 rozszerza (odpowiednio) działanie przepisów rozdziału 6 działu III na określone sytuacje, które miały miejsce przed wejściem w życie obecnej ustawy gruntowej. W art. 216 ust. 1 mowa jest o tym, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym, a zatem musi być wykładany w sposób ścisły. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do interpretowania jego treści w sposób rozszerzający działanie tej regulacji prawnej na inne jeszcze przypadki, nie objęte jego treścią. Zgodnie z art. 113 ust. 3 zdanie drugie u.g.n. jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Normatywnym odpowiednikiem art. 113 ust. 3 zdania drugiego u.g.n., był art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. Przywołać w tym miejscu należy również art. 5 ust. 2 u.z.t.w.n., zgodnie z którym jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. W doktrynie trafnie wskazano, że art. 5 ust. 2 i 3 u.z.t.w.n. mają odpowiednie zastosowanie w razie nabycia nieruchomości w formie umowy sprzedaży lub zamiany w trybie określonym w art. 6 u.z.t.w.n. Ponieważ części nieruchomości nabywane przy zastosowaniu art. 5 ust. 2 i 3 u.z.t.w.n. nie były przewidziane do nabycia jako niezbędne do realizacji zamierzonej inwestycji, nie są one objęte decyzją lokalizacyjną (decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Nie stanowi to przeszkody do ich nabycia w drodze umowy bądź w drodze wywłaszczenia (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. W. Pr. 1975, s. 48, uw. 8). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w świetle przepisów ustawy z 1958 r. wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa, była uregulowana jako środek wyjątkowy. Mogła być zastosowana bowiem dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgadzał się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub umowy zamiany. Zasada ta została wyrażona w art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n., który stwierdzał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że w trybie art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. mogła być zawarta umowa odnośnie gruntu podlegającego wywłaszczeniu, a więc jeśli grunt był ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędny na cele wymienione w art. 3 u.z.t.w.n., w tym w szczególności na cele: użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta również dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazuje nieruchomość "zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jako podlegającą zwrotowi. Natomiast art. 137 ust. 2 u.g.n. stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wprowadzenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. i wskazanie kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców stanowiło celowe działanie ustawodawcy. Pojęcie "zbędności nieruchomości" nie zostało bowiem zdefiniowane ani w art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n., który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). W świetle tych przepisów, zasadniczo zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia istniała wówczas, gdy nie udało się uzyskać odpowiednich decyzji administracyjnych i nie rozpoczęto realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Wówczas powstawał obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Brak aktualnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wskazywał więc na zbędność tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie (wyrok NSA z 16 grudnia 1987 r. IV SA 642/87, ONSA 1988/1/19). Także użycie nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia, stanowiło okoliczność rodzącą obowiązek zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149, wpisana do zbioru zasad prawnych). Nieruchomość nie podlegała zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji (wyrok NSA z 21 października 1991 r., IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Zrealizowanie inwestycji, a w szczególności wykonanie odpowiednich prac budowlanych, przesądzało o braku obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z powyższego wynika, że zbycie nieruchomości na zasadzie art. 5 ust. 2 lub ust. 3 u.z.t.w.n. nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została wykorzystana niewłaściwie, niezgodnie z celem wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 29 października 1998 r., IV SA 2111/96, Lex 45887). Nieruchomości nabyte w takim trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego racjonalnym jest pogląd, że wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 2 lub w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. na wniosek właściciela (jego spadkobiercy), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (por. wyroki NSA z: 1 kwietnia 1996 r. IV SA 1626/94, ONSA 1997/1/42; 26 lipca 2001 r. II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/48; 29 maja 2003 r. II SA/Kr 2414/01, ONSA 2004/2/73; 13 stycznia 2011 r. I OSK 430/10, Lex 952036; 17 marca 2011 r. I OSK 681/10; 30 marca 2011 r. I OSK 388/10; 9 czerwca 2014 r. I OSK 2420/13; 9 stycznia 2014 r., I OSK 1361/12, Lex 1505066; 25 marca 2015 r. I OSK 1752/13; 18 stycznia 2017 r. I OSK 488/16; 7 kwietnia 2017 r. I OSK 1739/15, 21 listopada 2017 r. I OSK 254/16; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 952-953, nb 137). Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w § 2 aktu notarialnego z 11 marca 1969 r. widnieje zapis, że pismem numer L.dz. [...] z 17 sierpnia 1968 r. Wydział Rolnictwa Prezydium Rady Narodowej m. L. poinformował Zakłady [...] im. [...] w L., że nie stawia przeszkód na wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność S. D. pod warunkiem, że zostanie wywłaszczona cała nieruchomość, gdyż część nieruchomości, jaka by została po wywłaszczeniu, nie może być wykorzystana pod uprawy rolne. Cała nieruchomość została zatem zbyta w trybie art. 6 u.z.t.w.n., jakkolwiek jedynie jej część była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania na temat dopuszczalności zastosowania w odniesieniu do tej części trybu wywłaszczenia określonego w art. 5 ust. 2 lub ust. 3 u.z.t.w.n. są o tyle zbędne, że zastosowanie jednego z tych trybów stałoby się aktualne dopiero po fiasku negocjacji prowadzonych w trybie art. 6 u.z.t.w.n. Nie ma podstaw do kwestionowania woli właściciela nieruchomości zbycia jej w całości w obliczu groźby wydania decyzji o wywłaszczeniu – pomimo świadomości, że jedynie część nieruchomości jest objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej. W konsekwencji zwrot takiej nieruchomości zbytej w akcie notarialnym jest możliwy pod warunkiem, że w sprawie wystąpiły przesłanki zwrotu także tej części nieruchomości, która była objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej. Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w rozpoznawanej sprawie nie istniały podstawy do zwrotu działki nr [...]. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zatem odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.