I SAB/Wr 1417/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres Sędziowie: Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. E. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych); V. w pozostałej części skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wydania skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 35 § 1 i § 2 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez rażące niedochowanie terminu załatwienia sprawy; 2) art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn zwłoki, a także poprzez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszono art. 9 k.p.a.; 3) art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania i udzielania informacji stronie; 4) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku po upływie prawie dwóch miesięcy od jego złożenia; 5) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania; 6) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 zł; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 8 000 zł; 5) zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Na uzasadnienie skargi podano m.in., że skarżący złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 6 grudnia 2021 r. Organ nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, mimo że zostało ono wszczęte z chwilą złożenia wniosku przez stronę. Załatwienie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie, jak się zwyczajowo przyjmuje w terminie 14 dni, a więc do dnia 20 grudnia 2021 r. Organ terminu tego nie dochował. Nie dochował też innych terminów wynikających z art. 35 k.p.a. Organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku dopiero w dniu 4 lutego 2022 r. Pomimo tego, że skarżący w dniu 2 marca 2022 r. oraz w dniu 4 kwietnia 2022 r. uzupełnił braki wniosku, organ pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, czym naruszył art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący kwestionuje przy tym, że niedołączenie załącznika nr 1 do wniosku można traktować jako brak formalny. Nawet jednak gdyby przyjąć taką kwalifikację, to wobec złożenia tego załącznika pismem nadanym w dniu 12 kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu: 14 kwietnia 2022 r.), brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dalej skarżący stwierdził, że przywołany przebieg postępowania uzasadnia wniosek skarżącego nie tylko o wymierzenie organowi grzywny w określonej wysokości, ale pozostałe wnioski skargi, a mianowicie między innymi wniosek o zobowiązanie organu do jak najszybszego wydania decyzji w terminie nie późniejszym 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji prawomocnego orzeczenia sądowego, a nadto przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości wskazanej we wnioskach skargi. Po pierwsze suma pieniężna ma stanowić pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Po drugie mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Odwołując się do standardów Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności skarżący wskazał, że wniesienie skargi jest zasadne, bowiem musi nastąpić wyraźne przyznanie (urzędowe stwierdzenie), że doszło do naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Ponadto muszą zostać podjęte adekwatne środki dla usunięcia skutków owej przewlekłości, które prowadzą do przyśpieszenia postępowania dotkniętego przewlekłością i/lub pozwalają na zadośćuczynienie za zaistniałą już przewlekłość postępowania (efekt kompensacyjny). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Na uzasadnienie tego wniosku wskazano, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Podano, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 20 080 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. W 2019 r. wpłynęły 26 854 takie wnioski, natomiast w 2020 r. wpłynęło 30 226 wniosków, a w 2021 r. było to 45 328 wniosków. Przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywiste jest, że może i niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, iż podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter rażący. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter rażący. Zdaniem Wojewody, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak ponadto podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Wskazano, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, iż Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ma problem z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Powołując fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (II SAB/Kr 47/18), wskazano, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Przy ocenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika. Okoliczności te mogą powodować opóźnienia w pracy organu. Biorąc pod uwagę tożsame okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji w ustawowym terminie, nie sposób ocenić, iż bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa. Kolejno, powołując się na daleko idącą ostrożność, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Należy mieć przy tym na uwadze obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu. Ponadto, suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zdaniem organu, oceniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności kwestie związane z ilością spraw procedowanych przez organ (przyczyniających się do powstania opóźnień niezależnie od woli organu, dążącego do szybkiego rozstrzygania procedowanych spraw), przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę prowadził postępowanie w sposób przewlekły, tj. dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a także na dzień wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, istotne jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnosząc te zasady do okoliczności kontrolowanego postępowania administracyjnego, należy wskazać, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 7 grudnia 2021 r. (data wpływu wniosku do organu) i dzień ten jest niewątpliwie datą wszczęcia postępowania w sprawie (art. 61 § 3 k.p.a.). Organ pismem z dnia 4 lutego 2022 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku w dniu 2 marca 2022 r. W dniu 2 marca 2022 r. skarżący stawił się w siedzibie organu i dokonał uzupełnienia wniosku, jednak nie dołączył załącznika nr 1 do wniosku. Organ pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. pozostawił zatem wniosek skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Działanie organu można by uznać za właściwe, gdyby nie to, że organ pismo z dnia 13 kwietnia 2022 r. wyekspediował do strony skarżącej przesyłką nadaną w dniu 19 kwietnia 2022 r. (datownik na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w aktach administracyjnych), tymczasem w dniu 14 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego uzupełniające wniosek, w tym o brakujący załącznik nr 1. Doszło zatem do sytuacji, w której organ dysponował uzupełnionym przez skarżącego wnioskiem, a mimo to wysłał do skarżącego pismo informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Oceniając przebieg postępowania i działanie organu należy zauważyć, że w orzecznictwie dominuje pogląd, według którego termin z art. 64 § 2 k.p.a. należy traktować jako instrukcyjny, a jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 stycznia 2021 r., II OSK 2450/20, z 11 stycznia 2019 r., II OSK 2638/18; z 14 września 2018 r., II OSK 1914/18; z 14 września 2018 r., II OSK 629/18; z 26 marca 2018 r., II OSK 3346/17; z 29 stycznia 2015 r., II GSK 2184/13 – przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. Natomiast w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 września 2017 r., III SAB/Wr 21/17). W efekcie organ, który pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy (por. uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000/19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12; wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1559/19). Zgodnie zaś z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zatem niewątpliwie w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny, bowiem nie miał podstaw do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, skoro dysponował wnioskiem, którego braki skarżący uzupełnił. Ponadto organ prowadził kontrolowane postępowanie w sposób przewlekły, bowiem pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero prawie dwa miesiące od wpływu wniosku. Trudno też uzasadnić, dlaczego organ wygenerował pismo o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania datowane na 13 kwietnia 2022 r., jeśli niekompletność wniosku organ mógł stwierdzić już w dniu 2 marca 2022 r. Sąd ocenił zatem, że przyjęty przez organ sposób prowadzenia analizowanego postępowania oznacza, że prowadzone ono było przewlekle poprzez bierność organu lub wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (zob. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12). Sąd wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 u.o.c.). Przywołane przepisy weszły w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., a więc już po złożeniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy przez stronę skarżącą. Z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: ustawa zmieniająca). W art. 7 ust. 1 ww. ustawa stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych przepis art. 112a (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 u.o.c. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej należy rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie jeszcze nie upłynęły. Zastosowanie powołanego przepisu do terminów załatwiania spraw, które do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej już upłynęły naruszałoby zasadę niedziałania prawa wstecz. Upływ terminu załatwienia sprawy administracyjnej należy bowiem traktować jako zakończoną sytuację prawną, która nie może być na nowo otwarta poprzez późniejszą zmianę prawa, w szczególności przepisu nakazującego liczyć od nowa termin, który już upłynął (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22). Na mocy przywołanych przepisów ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji przez organ w postępowaniach już wszczętych przed 29 stycznia 2022 r. i będących w toku w tym dniu. Niemniej w rozpoznawanej sprawie sprawa z wniosku strony skarżącej była zainicjowana w dniu 7 grudnia 2021 r., a więc stan przewlekłego prowadzenia sprawy de facto trwał już w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z wyżej powołanych przepisów ustawy zmieniającej nie można wywodzić wprost sanacji dla dotychczasowej ewentualnej zwłoki organu. Nie znoszą one stanu potencjalnej bezprawności. W przypadku zmienianych przepisów, tak jak w niniejszej sprawie, w szczególności przy opisanym wyżej braku jednoznacznej regulacji uchylającej retroaktywnie ewentualną zwłokę organu, bezczynność lub przewlekłość procedowania organu powinna zostać oceniona według czasu, gdy ww. stan bezprawności nastąpił. Późniejsza zmiana przepisów pozostaje obojętna dla już ukształtowanej relacji pomiędzy wnioskodawcą a organem administracji. Nie można uchylić faktów, które miały miejsce, ani – przy braku jednoznacznej regulacji prawnej – skutków prawnych wystąpienia tych faktów. Jeżeli faktem jest, że organ pozostawał w zwłoce, to skutkiem tego jest stan bezczynności lub przewlekłości. Zatem w ocenie Sądu ww. nowelizacja przepisów pozostaje obojętna dla oceny przez Sąd bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przed dniem wejście w życie przywołanych regulacji. Istotne jest również przy tym, że termin, o którym mowa w art. 112a u.o.c. odnosi się do terminu wydania decyzji, a nie do terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści tych przepisów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem wspomniany art. 112a u.o.c. nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w toku prowadzonego w sposób przewlekły postępowania organ naruszył tym samym terminy określone w art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz zasady wynikające z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W szczególności zawarte w odpowiedzi na skargę argumenty sprowadzające się do znacznej liczby spraw prowadzonych przez organ nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla wielomiesięcznej opieszałości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej. Zdaniem Sądu organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu kontrolowanego postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Ponadto organ niejako utkwił w stanie bezczynności poprzez bezpodstawne pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania. Sąd wskazuje przy tym, że błędnie autor skargi zarzucił organowi naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. polegające na niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania. Przywołany przepis stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia skarżący był jedyną stroną postępowania, zatem organ nie miał obowiązku stosowania art. 61 § 4 k.p.a. Nietrafność zarzutów skargi w tym zakresie pozostaje jednak bez wpływu na to, że co do zasady zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania okazał się uzasadniony. Reasumując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę, że organ dysponując wnioskiem uzupełnionym przez stronę wysłał do strony pismo informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, czym w sposób oczywisty naruszył art. 64 § 2 k.p.a., ale i zasady wynikające z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. Wywołana tym bierność organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Tymczasem wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wydanie decyzji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Sąd administracyjny orzeka o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym sąd nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., I OSK 211/11). Sąd stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu na to, że organ sprawę strony skarżącej zakończył w prawem przewidziany sposób, a zatem należało zobowiązać organ do jej załatwienia we właściwym terminie. Za niebyłe organ winien uznać swoje pismo z dnia 13 kwietnia 2022 r. i niezwłocznie przystąpić do rozpoznania wniosku strony skarżącej. Wyznaczony termin załatwienia sprawy nawiązuje do art. 112a ust. 1 u.o.c., jednak organ mając na uwadze czas trwania postępowania winien dążyć do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stronie skarżącej należy przyznać od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, co uzasadnione jest przede wszystkim charakterem opieszałości organu i oczywistością naruszenia prawa przez organ. Z tych względów Sąd uznał przyznaną kwotę za wystarczający środek dyscyplinujący organ i adekwatnie, z punktu widzenia zasadniczych celów skargi wynikających z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., realizujący oczekiwania strony skarżącej. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania sumy pieniężnej w wysokości wnioskowanej przez stronę skarżącą, ani do wymierzenia organowi grzywny, wobec czego oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.