III OSK 3168/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2613/19 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 5 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2613/19, oddalił skargę J. M. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 5 lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odmówił ks. J. R. M. vel M. potwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 690 ze zm.) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono dokumenty dotyczące skarżącego, m.in.: zapis z dziennika rejestracyjnego SUSW, sygn. IPN [...], poz. nr [...], z którego wynika zarejestrowanie przez Wydz. [...] 27 czerwca 1978 r., do nr [...], 28 czerwca 1978 r. jako TW ps. "[...]", zdjęto z ewidencji 9 maja 1989 r.; zapis z dziennika rejestracyjnego MSW, sygn. IPN [...], poz. [...], z którego wynika zarejestrowanie przez Wydz. [...] dep. [...] 7 lipca 1989 r. do nr [...], TW ps. "[...]", tj. ponowna rejestracja w charakterze TW, zrezygnowano 30 stycznia 1990 r.; zapis z karty personalnej [...] z kartoteki odtworzeniowej b. Biura "[...]", dot. J. M. s. W., ur. 9 sierpnia 1942 r. w K. D., z którego wynika, że był zarejestrowany jako TW ps. "[...]" 9 czerwca 1979 r. przez Wydz. [...] SUSW W. do nr. [...]; zapis z karty [...] z 25 stycznia 1990 r. z kartoteki odtworzeniowej b. Biura "[...]", dot. J. M. s. W., ur. 9 sierpnia 1942 r. w K. D., zawierający prośbę o wyrejestrowanie z czynnej ewidencji operacyjnej oraz informację, że materiały nr [...] zostały zniszczone; zapis z karty [...] z kartoteki b. SUSW, dot. J. M. s. W., ur. 9 sierpnia 1942 r. w K. D., z którego wynika, że był pozyskany 4 czerwca 1979 r. jako TW ps. "[...]", nr ewidencyjny [...], zdjęto 9 maja 1989 r.; raport do nr rej. [...], sygn. IPN [...], z którego wynika, że TW ps. "[...]" nr ewidencyjny [...] 8 grudnia 1989 r. wręczono nagrodę rzeczową wartości [...] zł. Prezes IPN wyjaśnił, że wskazane dzienniki rejestracyjne oraz karty ewidencyjne mieszczą się w katalogu pomocy ewidencyjnych wymienionych w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy i spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 2, ponieważ zostały wytworzone przy udziale wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Karty ewidencyjne potwierdzają fakt rejestracji w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa, a raport – zarejestrowanie oraz wynagrodzenie tajnego współpracownika ps. "[...]". W ocenie Prezesa IPN, w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie można więc potwierdzić, że ks. J. M. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 cyt. ustawy. Skargę na decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R. M. W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Treść dokumentów, które zachowały się w archiwum IPN, odnoszących się do skarżącego wskazuje zdaniem Sądu, że został on przez organy bezpieczeństwa państwa zarejestrowany 28 czerwca 1978 r. jako tajny współpracownik o pseudonimie "[...]", a rejestrację ponowiono 9 czerwca 1979 r. Odnaleziono także m.in. zapis z karty [...] z 25 stycznia 1990 r., zawierający prośbę o wyrejestrowanie z czynnej ewidencji operacyjnej raport, z którego wynika, że TW ps. "[...]" 8 grudnia 1989 r. wręczono nagrodę rzeczową wartości [...] zł. W ocenie Sądu meriti, pozwalało to Prezesowi IPN uznać, że zachodziły przesłanki do wydania skarżącemu decyzji odmownej, z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że Prezes IPN, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych. Wyznaczoną rolą Prezesa IPN nie jest więc ani ocena prawdziwości dokumentów, ani prawdziwości opisanych w nich zdarzeń, ani wiarygodności osób wytwarzających dokumenty, ani też ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Innymi słowy, Prezes IPN formułuje jedynie wnioski wynikające z treści odnalezionych dokumentów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji, poprzez niewłaściwą wykładnię - mimo dokumentów wytworzonych przez skarżącego lub wytworzonych przy jego udziale w ramach czynności prowadzonych przez organy bezpieczeństwa państwa — przyjmującą domniemanie prawne informacji w oparciu jedynie o adnotacje sporządzone wyłącznie przez organy bezpieczeństwa państwa, że skarżący brał czynny udział w tej rejestracji i po jej dokonaniu wykonywał jakiekolwiek czynności jako tajny informator lub pomocnik przy zdobywaniu i tym samym uznanie za zasadną odmowę zastosowania przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji. 2. naruszenie przepisów postępowania tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c P.p.s.a w zw. z art. 6. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 7a § 1, art. 78 § 1, art. 81 a § 1, art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przez Sąd wobec braku oceny dokumentów zachowanych w jego zasobach pod kątem przesłanek określonych w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, skutkujących nie zastosowaniem środka określonego w ustawie w postaci uchylenia decyzji, pomimo tego, że zebrany przez organ materiał dowodowy nie wykazał udziału skarżącego w procedurach wykonanych przez organa bezpieczeństwa, a sprzeczność zawartych w mm zapisów powinna uniemożliwić rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na niekorzyść Skarżącego; niedopuszczalne było zbagatelizowanie przeklejania danych w uzasadnieniu przez IPN, czego dowodem jest osoba o psed. "[...]", a co w konsekwencji nie pozwala na ustalenie, które fragmenty dotyczą tej sprawy, a które zostały przekopiowane z inne; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c P.p.s.a w zw. z art. 80 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przez Sąd, skutkującą nie zastosowaniem środka określonego w ustawie w postaci uchylenia decyzji, pomimo tego, że organ nie dokonał całościowej oceny dowodów w postaci dokumentów zgromadzonych w IPN i swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na treści części z zebranych dokumentów, z pominięciem treści pozostałych dokumentów (m.in. dotyczących działalności skarżącego na rzecz represjonowanych przez władze i organa bezpieczeństwa) i bagatelizowanie oczywistych omyłek organu, których prawidłowa, zgodna z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego ocena prowadzi do wniosku, że skarżący powinien uzyskać status działacza opozycji antykomunistycznej; c) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez nie odniesienie się żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonych przez skarżącego argumentów zawartych w skardze i kolejnych pismach, a przede wszystkim nie wskazał, które dokumenty zgromadzone w archiwum zostały wytworzone przez lub przy udziale Skarżącego, co uniemożliwia kontrolę poprawności wydanego wyroku; d) art. 106 § 3 P.p.s.a wobec braku rzeczowego odniesienia się do zgłoszonych wniosków dowodowych w skardze oraz w piśmie z dnia 20 stycznia 2020 r., co mogło mieć wpływ na wydane orzeczenie, w tym uznanie, że urzędowe zaświadczenie nr [...] z 5 września 2005 r. wydane z upoważnienia Prezesa IPN stwierdzające, że: "dane osobowe Pana J. R. M. s. W. ... nie są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci od 26 listopada 2004 r." me ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy oraz zignorowanie dwóch dokumentów wytworzonych przez IPN tj. Wniosku id [...] Dodatkowe informacje z 5 lutego 2016 r. oraz Notatki służbowej do KWIS [...] z 8 kwietnia 2016 r. na okoliczność sprzeczności zgromadzonej dokumentacji, podważających ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA i decyzji Organu, e) art. 106 § 4 P.p.s.a poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu faktów powszechnie znanych w postaci faktu fałszowania dokumentacji przez pracowników organów bezpieczeństwa, w tym przypadków fikcyjnej rejestracji współpracowników organów bezpieczeństwa, czego dowodem jest dokument dotyczący rzekomego prezentu wytworzony przez funkcjonariuszy SB (bez udziału skarżącego) w dniu 8 grudnia 1989 r., a więc już po 4 czerwca 1989 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wraz decyzjami Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z 5 lipca 2019 r. oraz nr [...] z dnia 18 grudnia 2017 r., a w przypadku uwzględnienia jedynie zarzutów naruszenia procedury sądowo-administracyjnej o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji w celu ponownego rozpoznania. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zasadny jest, podniesiony w petitum skargi, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny a także, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, LEX nr 597986; z dnia 19 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 85/11, LEX nr 1135531; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, LEX nr 1113579). Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić, wyrażone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18, LEX nr 2624691; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, LEX nr 2530928). Przypomnieć należy, że kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) – dalej: "P.u.s.a.", który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia nie wynika bowiem, który akt administracji podlegał kontroli Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu na stronie 1 w pierwszym akapicie Sąd Wojewódzki wskazał, że: "Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 5 lipca 2019 r., nr [...], Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odmówił ks. J. R. M. vel M., s. W., ur. 9 sierpnia 1942 r. w K. D., potwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych.". Następnie, w kolejnym akapicie Sąd ten pisze: "Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu [...], po rozpatrzeniu wniosku ks. J. M. z 25 września 2018 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 690 ze zm.), decyzją z 18 grudnia 2017 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy potwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 cyt. ustawy." Jak wynika z powyższych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji powołał dwie różne decyzje administracyjne wydane w różnych latach i o różnych numerach, odnosząc ich skutek do osoby skarżącego. Już z treści drugiego z powołanych fragmentów jasno wynika, że wniosek z dnia 25 września 2018 r. nie mógł zostać rozpoznany decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. Nadto na stronie 4 uzasadnienia Sąd Wojewódzki wskazał, że: "Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 18 grudnia 2017 r. nr [...] wniósł ks. J. R. M. (...)." Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarga strony została wniesiona na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 5 lipca 2019 r. nr [...], a nie z dnia 18 grudnia 2017 r. nr [...]. Pomijając już okoliczność, że ww. decyzja nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że decyzja ta zapadła w zupełnie innej sprawie, dotyczącej innego skarżącego i zakończonej nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1370/19. Dla pełnej analizy niniejszej sprawy wskazać należy, pomimo że w skardze kasacyjnej nie podniesiono takowego zarzutu, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.u.s.a.), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Jak bowiem stanowi przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 P.p.s.a., tj., gdy organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 - wówczas sąd, na żądanie skarżącego, może rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd winien ocenić jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. W niniejszej sprawie nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji wydał wyrok w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ocenę tego materiału dowodowego w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odnosi się do dwóch różnych decyzji administracyjnych, które nie zapadły w ramach tej samej sprawy, a co więcej jedna z nich odnosi się do zupełnie innej osoby niż osoba skarżącego. Powyższe świadczy zaś o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznanie za zasadne zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w niniejszej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Przyczynę wniesienia skargi kasacyjnej spowodowało w istocie wadliwie sporządzone uzasadnienie Sądu pierwszej instancji.