I OSK 683/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1247/19 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r. oddalił skargę Z.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 98 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną jest uprzednie wykreślenie z księgi wieczystej prowadzonej dla takiej nieruchomości dotychczasowego użytkownika wieczystego, którego prawo wygasło w związku w wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, wydanej w trybie art. 98 ust. 1 ugn, podczas gdy z ww. przepisów warunek taki nie wynika, a przesłanką ustalenia i wypłaty odszkodowania jest wyłącznie uzyskanie przymiotu ostateczności decyzji zatwierdzającej wnioskowany przez właściciela / użytkownika wieczystego podział nieruchomości, w wyniku którego następuje wydzielenie działki pod drogę publiczną, tj. decyzji wydanej w trybie art. 98 ust. 1 ugn; 2) art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: uzp, przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że tereny oznaczone symbolem KUD w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...], uchwalonym mocą uchwały nr 887 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 26 września 2002 r. przeznaczone zostały na cele inne niż drogi publiczne, podczas gdy z treści ww. przepisów oraz ww. uchwały (§ 11 pkt 2) wprost płynie wniosek, że tereny te stanowią drogi publiczne; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 133 § 1 ppsa oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niezastosowanie i niewydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję mimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych z uwagi na rażące naruszenie przepisów Kodeks postępowania administracyjnego, skutkujące niewyjaśnieniem lub nienależytym wyjaśnieniem podstawowych okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie (tj. przesłanek ustalenia odszkodowania i wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że decyzją z [...] marca 2006 r., działając na wniosek właścicieli, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. W wyniku tego podziału wydzielona została m.in. działka nr [...] o pow. 325 m2. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że projektowane działki gruntu nr [...], [...], [...] oraz [...] będą stanowić drogę oznaczoną w planie symbolem 16 KUD i przeznaczone są do połączenia, a po połączeniu projektowana działka otrzyma nr [...] o pow. 1015 m2. Wskazano także, że do projektowanych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej przejścia i przejazdu lub odpowiedniego nabycia udziałów w prawie własności działek umożliwiających spełnienie tego warunku. Wnioskiem z [...] maja 2011 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2019 r., odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość. Wskazał, że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, w związku z czym jej wydzielenie nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności. W podstawie prawnej decyzji z 2006 r. nie przywołano art. 98 ust. 1 ugn, a według księgi wieczystej nieruchomości jej właścicielką pozostaje skarżąca. Ponadto wydzielenie działki wiązało się ze służebnością przejazdu do drogi publicznej. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie braku wydzielenia spornej działki pod drogę publiczną. Wskazał przy tym, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania organy nie dokonują oceny charakteru wydzielenia działki. Ten charakter ustalany był bowiem w samej decyzji działowej i to z tej decyzji powinno wynikać, że wydzielenie działki nastąpiło na potrzeby budowy nowej lub poszerzenia istniejącej drogi publicznej. Sąd zwrócił także uwagę na fakt, że pomimo upływu czasu skarżąca nadal figuruje w księdze wieczystej jako właściciel spornej działki. W jego ocenie wszystko to powoduje to, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów kpa i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że stosownie do postanowień art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. W przypadku gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika zatem z powyższego przepisu, ustalenie odszkodowania w tym trybie dotyczy wyłącznie działek gruntu, o których mowa w ust. 1, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub poszerzenie istniejących dróg publicznych z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem przepisy art. 98 ust. 1 i 3 ugn znajdują zastosowanie w sytuacji, gdy podział nieruchomości ma na celu wyodrębnienie działki, która bezpośrednio służyć ma utworzeniu nowej drogi publicznej lub poszerzeniu drogi publicznej już istniejącej. W sytuacji zatem, gdy w wyniku podziału nie dochodzi do utworzenia nowej drogi publicznej (poszerzenia istniejącej), nie można mówić o podziale działki w trybie art. 98 ust. 1 ugn i powstania skutków prawnych przewidzianych art. 98 tej ustawy, ale o podziale dokonanym w innym trybie, tj. trybie uregulowanym art. 93 ugn. W rozpoznawanej sprawie do podziału istniejącej działki i wyodrębnienia spornej działki nr [...] doszło na podstawie decyzji z 1 marca 2006 r. W treści tej decyzji jako podstawy prawnej nie powołano art. 98 ust. 1 ugn lecz art. 93 ust. 1-3 ugn. Wskazano, że nowo wydzielona działka musi posiadać dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej przejścia i przejazdu lub odpowiedniego nabycia udziałów w prawie własności działek umożliwiających spełnienie tego warunku. Dokonanie tego zastrzeżenia wskazuje, że nowo wydzielona działka nie stanowiła drogi publicznej. W przypadku bowiem wydzielenia działek pod drogę publiczną, tj. w trybie art. 98 ust. 1 ugn, działka taka stawałaby się drogą publiczną, a zatem zastrzeżenie konieczności ustanowienia odpowiednich służebności lub nabycia udziałów w celu zapewnienia możliwości komunikacyjnych nie miałaby logicznego uzasadnienia. W takiej sytuacji decyzja działowa z 2006 r. nie mogła stać się podstawą wpisu odpowiedniego prawa własności działki [...] na podstawie art. 98 ust. 2 ugn. Podkreślić w tym miejscu należy, że sporna działka nadal stanowi własność skarżącej, o czym świadczy odpowiedni wpis w księdze wieczystej. Zaznaczyć przy tym należy, że prawidłowość tego wpisu nie mogła być podważona w postępowaniu o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, gdyż postępowanie to stanowi konsekwencję wydzielenia działki pod drogę publiczną. W jego toku nie dochodzi do zmian właścicielskich, gdyż te następują na podstawie decyzji podziałowej, o której mowa w art. 98 ust. 1 ugn. Zarówno podstawa do dokonania zmiany wpisu wskazującego osobę właściciela, jak i ustalenia odszkodowania powinny wprost wynikać z treści decyzji podziałowej i jej podstawy prawnej. Zauważyć przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając zaskarżony wyrok, nie uzależnił możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn od dokonania zmiany właściciela w księdze wieczystej, ale jedynie wskazał, że jedną z okoliczności wskazujących na niemożliwość zainicjowania postępowania odszkodowawczego w tym trybie jest okoliczność braku dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Niezależnie od powyższego, należy stwierdzić, że fakt, iż sporna działka została wydzielona z docelowym przeznaczeniem pod drogę, nie oznacza, że droga ta zostaje utworzona zaraz po wydzieleniu działek, nawet jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał powstanie w tym miejscu drogi. Zauważyć należy, że w decyzji podziałowej wskazano, że utworzenie drogi nastąpi po scaleniu szeregu działek w jedną działkę o przeznaczeniu drogowym, co jak wynika z ortofotomapy dostępnej za pośrednictwem portalu https://geoportal360.pl do dnia dzisiejszego nie nastąpiło. Zauważyć w tym miejscu należy, że o skutku wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn można mówić wyłącznie, gdy z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wynika, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 748/16). Mając powyższe na uwadze, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ugn oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 uzp. W konsekwencji powyższych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ppsa oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa. Stan sprawy został bowiem prawidłowo ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne i następnie zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.