II OSK 2339/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 612/23 w sprawie ze sprzeciwu H. T., W. T., R. W., P. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 marca 2023 r., nr SKO-ZP-415-86/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz P. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Kr 612/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu H. T., W. T., R. W., P. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 marca 2023 r., nr SKO-ZP-415-86/23, uchylającej decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9 lutego 2023 r., nr BPP.6730.25.2022.pb odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i studnią na wodę na działce ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w Z. ul. (...) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie zaszły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Sąd wskazał, mając na uwadze przepisy prawa materialnego, wskazujące co należy ustalić w sprawie o ustaleniu warunków zabudowy nowej inwestycji oraz dokonane przez organ I instancji ustalenia, że Kolegium wykazało skutecznie w swojej decyzji przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. SKO prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego jak wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego, co w konsekwencji pociągnęło za sobą wyznaczenie istotnych parametrów nowej zabudowy na podstawie nieprawidłowo sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że organ drugiej instancji nie dysponował wystarczającym materiałem do wydania decyzji merytorycznej, bowiem braki postępowania w pierwszej instancji są tego rodzaju, że nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, nawet w trybie zlecenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a właściwe w całości. W tej sytuacji faktycznej i prawnej po przygotowaniu poprawnej analizy architektoniczno-urbanistycznej, konieczne będzie bowiem sporządzenie nowego projektu decyzji i poddanie tego projektu opiniowaniu i uzgodnieniu organów współdziałających. Tym samym podjęcie takich działań przez Kolegium oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. S. podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez brak prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem wyjaśnienie to w części nie spełnia wymogów prawa w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, gdyż z treści uzasadnienia nie sposób wywieść na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zarzuty strony są nieuzasadnione, co pozbawiło stronę oraz Naczelny Sąd Administracyjny informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, prowadząc do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, polegającego w szczególności na zaniechaniu odniesienia się i wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do części postawionych przez Skarżącego kasacyjnie zarzutów, a to polegających na uchyleniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, iż SKO nie wskazało, aby uzupełnienie dowodów w postaci uzupełnienia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu było niemożliwe w trybie art. 136 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), a nadto w kontekście zawartych w uzasadnieniu sprzeciwu wywodów odnoszących się do zakwestionowana prawidłowości analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całości przy jednoczesnym dokonaniu oceny spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa w oparciu o tę analizę, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. 2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, pomimo nierozważenia zarówno przez organ odwoławczy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie możliwości uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia lakonicznie uzasadniono brak możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., a nadto w żaden sposób nie odniesiono się do zarzutów skarżącego kasacyjnie, iż zaskarżona decyzja z jednej strony kwestionuje w całości sporządzoną przez organ pierwszej instancji analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z drugiej natomiast czyni ustalenia odnośnie dokonanej przez organ w poparciu o tę analizę oceny spełnienia przesłanki zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wskazując i przesądzając de facto, iż w niniejszej sprawie zamierzona w ramach planowanej inwestycji zabudowa realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie urbanistycznej funkcji terenu, gdyż powiela ona funkcję mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym, w którym występuje funkcja mieszkaniowa. Organ odwoławczy zakwestionował w całości ustalenia wynikające z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nierozważając w ogóle w uzasadnieniu możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, uzasadnienie decyzji nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się do tej kwestii poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, iż braki są tego rodzaju, że nie mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy. SKO z jednej strony zakwestionowało prawidłowość analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całości, z drugiej natomiast dokonało oceny spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa, odwołując się do ustaleń zawartych w tej analizie. Wykazało się zatem brakiem konsekwencji uznając, iż z jednej strony analiza w całości wymaga sporządzenia na nowo, z drugiej jednak SKO oparło swe wytyczne o ustalenia wynikające z zakwestionowanej analizy. Czynienie jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie przed sporządzeniem analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu było co najmniej przedwczesne, względnie wymagało przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. W. wniósł również o uchylenie wyroku Sądu I instancji, popierając argumentację zaprezentowaną w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Pierwszy z podniesionych zarzutów dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji wymogów sporządzenia uzasadnienia w zgodzie z art. 141 § 4 p.p.s.a.. Nieprawidłowości tej skarżący kasacyjnie upatruje w niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku wywodów co do możliwości zastosowania w sprawie art. 136 § 1 k.p.a. oraz dokonaniu oceny spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa w oparciu o tę analizę, którą zakwestionowano. Zarzut ten okazał się zasadny. Jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uchylenia decyzji organu I w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest zatem ustalenie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w postępowaniu przed organem I instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, zatem nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. W uzasadnieniu decyzji z dnia 30 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zawarło nie tylko wytyczne co do zakresu koniecznego ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego przez organ I instancji, ale również wiążąco wypowiedziało się co do wykładni przepisów prawa materialnego oraz sposobu rozumienia pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa". Przesądziło już na tym etapie, że planowana inwestycja "realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie urbanistycznej funkcji terenu, gdyż powiela ona funkcję mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym, na którym to występuje zabudowa mieszkaniowa". W dodatku zawarło wytyczne dla organu I instancji, że ma uwzględnić zaprezentowaną przez SKO wykładnię pojęcia "dobrego sąsiedztwa". Tymczasem już w sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący zarzucał, że organ odwoławczy nie wykazał, że nie mógł w sprawie zastosować przepisu art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego a także, że wypowiedział się merytorycznie co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, kwestionując przy tym podstawowy dokument w sprawie – analizę cech i funkcji zabudowy. O ile co do pierwszego z tych zarzutów Sąd I instancji się odniósł, to zupełnie pominął kwestię wykładni przepisów prawa materialnego dokonanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kwestia ta miała jednak istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowano bowiem daleko idące oceny materialnoprawne. SKO przesądziło właściwie, że planowana inwestycja realizuje zasadę kontynuacji funkcji. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie, wykładnia przepisów prawa materialnego podlegać może sądowej kontroli wyłącznie w postępowaniu wywołanym skargą, a nie sprzeciwem. Natomiast wydając decyzję zawierającą w jej uzasadnieniu wskazania co do wykładni administracyjnego prawa materialnego, organ II instancji pozbawił w istocie skarżącą prawa do poddania tej wykładni sądowej weryfikacji. W ramach bowiem postępowania ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd może dokonać wyłącznie sądowej weryfikacji wystąpienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (por. wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. II OSK 1454/23) SKO natomiast, wydając zaskarżoną decyzję, zawarło wskazania co do wykładni administracyjnego prawa materialnego, które w trybie art. 64a p.p.s.a, nie mogły podlegać kontroli Sądu. Okoliczności tych nie dostrzegł Sąd I instancji i nie odniósł się w nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mimo, że sygnalizowane były w sprzeciwie. Uchybienie to, jako mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powoduje uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew natomiast zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do kwestii możliwości zastosowania przepisu art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W części historycznej przywołał ustalenia SKO, że sporządzona analiza urbanistyczna nie zawiera podpisu uprawnionego urbanisty, ani wskazania jej autora, a załącznik graficzny jest mało czytelny, z odręcznie korygowanymi granicami działek oraz odręcznie, w sposób nieczytelny, sporządzoną legendą, że brak jest wskazania którą z granic przyjęto jako front działki oraz nie wyjaśniono, dlaczego obszar analizowany został określony nieregularnym kształtem. Wskazał, na prawidłowość ustaleń SKO co do wątpliwości w sprawie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, braku wystarczającego materiału do wydania decyzji merytorycznej, niemożności ich uzupełnienia przez organ odwoławczy m.in. ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Generalnie zatem przedstawił w tym zakresie swoje stanowisko, które m.in. doprowadziło do oddalenia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu, choć nie został powiązany z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – dalej u.p.z.p.), w zasadzie wymaga odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu odwoławczym organ może ustalić sposób zagospodarowania terenu – poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z posiłkowym zastosowaniem art. 136 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy stwierdza, że postępowanie administracyjne w tym zakresie wymaga daleko idących ustaleń i uzupełnień. Podkreślić należy, że zarówno w okolicznościach opisanych w art. 136 k.p.a., jak i w art. 138 § 2 k.p.a. dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jednak różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, zaś w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a., czyni to organ pierwszej instancji. W warunkach określonych w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Co istotne, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestiach mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. Jeśli zaś chodzi o postępowanie kończące się pozytywną dla inwestora decyzją o warunkach zabudowy, to jej wydanie uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w takich sprawach, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek. Sposób ustalania wymagań, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kluczową rolę dla ustalenia wymagań dotyczących zagospodarowania terenu w takim postępowaniu stanowi prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Możliwa jest wówczas ocena, czy spełniony jest wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Tak istotne braki postępowania dowodowego nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, z 26 października 2023 r., sygn. II OSK 2022/23). Przywołane przez sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i wskazują na konkretne uchybienia w sporządzonej analizie urbanistyczno – architektonicznej. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że przeprowadzona w sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w skardze kasacyjnej nie zostało skutecznie zakwestionowane stanowisko organu odwoławczego o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. zatem w tym zakresie zarzut kasacyjny nie był trafny. Podsumowując stwierdzić należy, że słuszny okazał się zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. bowiem zaskarżona decyzja organu II instancji, zawiera w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie niedopuszczalne wskazania co do wykładni materialnych przepisów prawa administracyjnego. Z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona to zaistniały podstawy do uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. stosowanych odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. SKO w Nowym Sączu rozpoznając zatem ponownie odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z 9 lutego 2023 r. uwzględni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.