II OSK 572/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. i S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 411/22 w sprawie ze skargi K. M. i S. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 411/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. M. i S. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu dowołania K. M. i S. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno- budowlany i udzielającą D. P. S.A. w K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym: [...] i [...]. arkusz mapy: I. w obrębie B. D. W. gm. K. W skardze kasacyjnej K. M. i S. M. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 127 § 1 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t,j. Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku oddalenia skargi, gdy tymczasem prawidłowe było stanowisko skarżących (co przyznał w uzasadnieniu Sąd I instancji), iż uzasadnienie organu I instancji było lakoniczne, a zostało wyłącznie "uzupełnione" przez organ II instancji - co jednak jest zabiegiem niedopuszczalnym i podważa zasadę dwuinstancyjności postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek oddalenia skargi pomimo iż organ II instancji nie ustosunkował się w treści uzasadnienia decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, to jest do zarzutów wskazanych w 2a) i 2 c) oraz tez i orzecznictwa powołanego w uzasadnieniu odwołania, gdy tymczasem organ zobowiązany był w sposób przekonywujący i wyczerpujący ustosunkować się do treści odwołania skarżących;. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora nie jest zgodna z przepisami prawa, albowiem projekt zawiera szereg istotnych braków (o których mowa w zarzutach odwołania i w zarzutach poniżej), które uniemożliwiają jego kontrolę zgodnie z wymogami zawartymi w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.); 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia przez Sąd I instancji zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących, co oznacza, że Sąd nie rozpoznał całości sprawy, a motywy działania Sadu są niejasne; 5) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1, 3 i 4 p.b. na skutek oddalenia skargi, pomimo iż projekt budowlany narusza przepisy prawa - co obligowało organ do wydania decyzji odmownej; 6) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - na skutek oddalenia skargi, pomimo iż w dokumentacji projektowej brak przedstawienia danych do wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, czyli brak odniesienia powierzchni niezabudowanej do powierzchni całkowitej działki (przy czym w projekcie brak danych co do powierzchni niezabudowanej, czyli powierzchni całkowitej działki pomniejszonej o: powierzchnię zabudowy (wszystkie budynki po obrysie), powierzchnię dróg, chodników, placów utwardzonych, parkingów itp. powierzchnię budowli (studzienki kanalizacyjne, studzienki rewizyjne, itp.). Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że Sad I instancji poważnie naruszył wymogi dotyczące granic rozpoznania sprawy oraz obligatoryjnej treści uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji winien był rozpoznać ponownie sprawę w całości (tak jak zresztą sam wskazał w uzasadnieniu). Zobowiązany więc był odnieść się do zarzutów skarżących wyrażonych w odwołaniu. Ustalenia Sądu co do tego, że dokumentacja projektowa jest prawidłowa ogranicza się w istocie do powtórzenia twierdzeń Wojewody. Sąd nie rozważył całości sprawy, w tym zarzutów skarżących wyrażonych w odwołaniu. Sąd nie odniósł się w ogóle do realiów konkretnej sprawy, do danej inwestycji, konkretnych zapisów dokumentacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia więc swojej roli. Już to samo uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zaakceptował dodatkowo fakt, że to dopiero Wojewoda w uzasadnieniu decyzji przedstawił motywy zaakceptowania dokumentacji projektowej, co doprowadziło do obejścia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto Wojewoda nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania - co także pominął Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, dlaczego w wyniku przeprowadzonej kontroli decyzji Wojewody uznał, że odpowiada ona prawu. Sąd I instancji przedstawił zakres inwestycji i wyjaśnił z jakich powodów uznał, ze nie narusza ona w szczególności przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nieodniesienie się przez Sąd I instancji do stanowiska skarżących kasacyjnie zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązkiem Sadu I instancji było odniesienie się do zarzutów skargi, a tokowych skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie zawierała. Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro Sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2022 r., I OSK 2559/20; z 11 stycznia 2023 r., II OSK 446/22 oraz z 31 stycznia 2023, III OSK 7524/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 15 k.p.a. W ocenie skarżących kasacyjnie wyeliminowanie przez Wojewodę wad uzasadnienia decyzji organu I instancji, doprowadzić miało do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyjaśnienia zatem wymaga, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyroki NSA z 22 lutego 2022 r., II OSK 540/19 oraz z 6 grudnia 2022 r., II OSK 3780/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trudno podzielić natomiast pogląd skarżących kasacyjnie, by rozszerzenie przez organ odwoławczy argumentacji przedstawionej w decyzji organu I instancji uznane mogło być za naruszenie omawianej zasady. Wojewoda rozpoznając odwołanie skarżących kasacyjnie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wskazują w jaki sposób działanie organu odwoławczego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie mógł odnieść także zamierzonego przez skarżących kasacyjnie skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przepisu tego nie wynika obowiązek organu odwoławczego odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ ma obowiązek ich rozważenia, jeżeli są one związane z dowodami, którym odmówił wiarygodności lub z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej (por. wyroki NSA z 13 października 2021 r., II OSK 348/21 oraz z 15 listopada 2019 r. II OSK 3222/17; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze, że podstawą do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rolą skarżących kasacyjnie było wykazanie, że pominięcie części zarzutów odwołania mogło w istotny sposób wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Tego typu argumentacji skarga kasacyjna nie przedstawia co prowadzi do nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Podobnie w przypadku zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji ocenił, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ w sposób prawidłowy i wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Skarżący kasacyjnie w skardze do Sądu I instancji nie przedstawili zarzutów w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. W skardze kasacyjnej wskazują natomiast na istotne braki w dokumentacji projektowej, które uniemożliwiają jego kontrolę zgodnie z wymogami zawartymi w art. 35 p.b., niekonkretyzując okoliczności, które nie zostały ustalone przez organ. Obowiązkiem skarżącej kasacyjnie jest wskazanie na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały błędnie, w jaki sposób nie doszło do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione i jaka powinna być ich ocena. Brak konkretnych zarzutów w tym zakresie czyni taki zarzut kasacyjny niezasadnym. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1,3 i 4 p.b. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do wskazania, iż "projekt budowlany narusza przepisy prawa - co obligowało organ do wydania decyzji odmownej". Wskazać zatem trzeba, że skarga kasacyjna, będąca sformalizowanym środkiem prawnym, powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego związanym zarzutami skargi kasacyjnej, nie jest natomiast zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przywołaniu odpowiedniej argumentacji mogącej doprowadzić do uwzględnienia podniesionego zarzutu. Skoro w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w jaki sposób Sąd I instancji miałby dopuścić się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1,3 i 4 p.b. i nie przytacza jakiegokolwiek uzasadnienia naruszenia tych przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny do tak postawionego zarzutu odnieść się nie może. W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przywołany w podstawach kasacyjnych przepis rozporządzenia zawiera definicję powierzchni biologicznie czynnej, przy czym lakoniczne uzasadniając omawiany zarzut skarżący kasacyjnie wskazują, że "w dokumentacji projektowej brak przedstawienia danych do wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej". Tak postawiony zarzut nie mógł okazać się skuteczny, bowiem dla zakwestionowania dokonanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oceny projektu budowlanego niezbędnym byłoby podniesienie zarzutu naruszenia przepisów określających wymagany zakres projektu lub też określających zakres obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, czego autor skargi kasacyjnej nie czyni. Ponadto trudno przyznać rację skarżącym kasacyjnie aby danych takich w projekcie nie przedstawiono. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji odniósł się do podnoszonej już na etapie postępowania odwoławczego kwestii powierzchni biologicznie czynnej. Wskazał, że wprawdzie wyliczenia powinny być dokonane indywidualnie do każdej z działki osobno, a nie do terenu zainwestowania, to jednak analiza danych przedstawionych w projekcie prowadzi do wniosku, że każda z działek osobno i tak spełnia wszystkie wskaźniki zabudowy dotyczące wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.