II GSK 866/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. NSA Piotr Piszczek Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 844/09 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 844/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że w dniu 1 grudnia 2008 r. strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Rozbudowa i modernizacja oczyszczalni ścieków B. w G. pracującej dla aglomeracji W.", złożonego w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, Priorytet III "Środowisko przyrodnicze", działanie 3.4 "Gospodarka wodno-ściekowa". Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. odrzucił powyższy wniosek. W dniu 20 stycznia 2009 r. wnioskodawca złożył protest do Wojewody [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Wojewoda [...] poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Rozwoju Regionalnego, który to wniosek został rozpatrzony negatywnie pismem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę na powyższe rozstrzygnięcie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nabór wniosków został ogłoszony w dniu 8 października 2008 r., zatem przed dniem wejścia w życie ustawy, która wprowadziła przepisy umożliwiające wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z treści obowiązującego w dacie ogłoszenia konkursu art. 30 ust. 2, 4 i 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze. zm.) wynika, że wnioskodawca, którego projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, może złożyć pisemny protest. W przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu wnioskodawca, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji w tym zakresie, może skierować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kończy procedurę wyboru projektu. Jednocześnie w art. 37 ww. ustawy wskazano, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że skoro mający zastosowanie w sprawie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu - wykluczał możliwość zastosowania regulacji dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie udzielania i ubiegania się o dofinansowanie przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego (art. 28 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), to sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Gmina W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) w zakresie, w jakim ogranicza kontrolę sądową rozstrzygnięć w sprawach ocen wniosków w ramach programów operacyjnych na lata 2007-2013 w konkursach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 14 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sprawa z wniosku Gminy W. nie podlega kognicji sądu administracyjnego w sytuacji, gdy jest ona niezgodna z Konstytucją w zakresie w jakim ogranicza drogę sądową podmiotom biorącym udział w konkursach będących w toku, w dniu wejścia w życie ww. ustawy, a w wyniku tego: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30c ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju poprzez uznanie, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu "Rozbudowa i modernizacja oczyszczalni ścieków B. w G. pracującej dla aglomeracji W." w ramach III Priorytetu Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego na ocenę dokonaną przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu i po otrzymaniu w dniu 3 kwietnia 2009 roku informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej od Ministra Rozwoju Regionalnego, nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przekonaniu skarżącego art. 14 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności jest niezgodny z Konstytucją w zakresie w jakim ogranicza drogę sądową podmiotom biorącym udział w konkursach będących w toku. Skarżący wskazał na dotychczasową praktykę sądów, które zwracały uwagę, że w przypadku rozstrzygnięć o przyznanie dofinansowania projektów finansowanych ze środków UE zastosowanie znajdują w całości przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/2006, gdzie Sąd ten stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcia instytucji rozpatrującej wnioski w sprawie dofinansowania z funduszy unijnych podlegają kontroli sądów administracyjnych. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że już przed nowelizacją ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju sądy administracyjne zważyły na wymóg kontroli sądowej działania administracji wydającej środki publiczne. W ocenie skarżącego nie może być inaczej w niniejszej sprawie. Skarżący podał, jak należy rozumieć, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, prawo do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty tej skargi nie są trafne. Na wstępie należy zauważyć, że brak było podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji RP co do zgodności art. 14 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) zwanej dalej ustawą zmieniającą, gdyż przepis ten jest klasycznym przepisem przechodnim, obowiązującym tylko odnośnie stanów faktycznych rozpoczętych przed nowelizacją i zawiera regulację typową dla zastosowania starych przepisów z chwili obowiązywania danego stanu faktycznego do tych stanów. Nowa procedura ma zastosowanie do stanu faktycznego powstałego w czasie jej obowiązywania i tę zasadę trudno uznać za niekonstytucyjną, skoro tak zadecydował ustawodawca, kierowany racjonalnymi względami. Trzeba podkreślić, że dawne przepisy proceduralne ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658) przed nowelizacją miały zastosowanie do konkursów ogłoszonych w okresie jej obowiązywania, nawet po dokonaniu nowelizacji ustawą z dnia 7 listopada 2008 r., a to dlatego, że fundusze objęte tymi konkursami przewidziane zostały do rozdzielenia na ściśle określony okres i powiązanie konkretnych przepisów prawa z czasem rozdzielenia funduszu miało swój sens. Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że procedura przyznawania określonych środków pomocowych na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do czasu nowelizacji tej ustawy w listopadzie 2007 r. nie przewidywała możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu do sądu administracyjnego. Przepis art. 37 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w pierwotnym brzmieniu wyraźnie stwierdzał, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Niewątpliwie zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej w odniesieniu do konkursu ogłoszonego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a taki przypadek występuje w niniejszej sprawie, postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ogłoszenia i rozpoczęcia konkursu, a zatem i przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju miał w pełni w tej sprawie zastosowanie. Jeśliby nie poddawać krytyce konstytucyjności przepisów proceduralnych omawianej ustawy z 6 grudnia 2006 r. w brzmieniu przed nowelizacją, a Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje dostatecznych podstaw do zanegowania ich z punktu widzenia przepisów Konstytucji RP, to każda inna wykładnia omawianych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyraźnie wyłączył drogę sądowoadministracyjną dla spraw dotyczących konkursów ogłoszonych w czasie obowiązywania ustawy z 6 grudnia 2006 r., w brzmieniu przed jej nowelizacją z 7 listopada 2008 r. Skarżący opiera swoją argumentację prawie w całości na kwestionowaniu konstytucyjności art. 14 ustawy zmieniającej i posługuje się uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 dotyczącą innej ustawy - z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju i wcześniejszego okresu 2004-2006. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielając poglądy wyrażone w tej uchwale uważa jednak, że nie odnosi się ona ani bezpośrednio, ani pośrednio do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie oraz do przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zarówno przed nowelizacją tej ustawy, jak i po nowelizacji z 7 listopada 2008 r. Podkreślenia wymaga, że ówczesna interpretacja przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączająca drogę sądowoadministracyjną w tego rodzaju sprawach, nie pozbawiała jednocześnie w ogóle strony prawa do sądu, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z Konstytucją, ale spory w zakresie udzielenia dofinansowania dla programów polityki rozwoju toczyły się przed sądami powszechnymi. Nie było to jednak najszczęśliwsze rozwiązanie legislacyjne skoro dokonano nowelizacji tej ustawy i wprowadzono procedurę odwoławczą do sądu administracyjnego, ale tylko dla spraw, które rozpoczęły swój bieg po nowelizacji, czyli bieżących, a nie zaszłych dotyczących innego okresu finansowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 14 ustawy zmieniającej i jej zastosowanie w niniejszej sprawie było w pełni uzasadnione i nie może być skutecznie zakwestionowane również z punktu widzenia art. 45 Konstytucji RP z przyczyn wskazanych wyżej. Nie stwierdzono także naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 30c ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju, gdyż przepis art. 30c niniejszej ustawy nie obowiązywał w czasie ogłoszenia przedmiotowego konkursu i zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wywody skarżącego odnoszące się do meritum sprawy udzielenia dofinansowania w ramach przedmiotowego programu operacyjnego musiały pozostać poza zainteresowaniem zarówno Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż sprawa ta została rozstrzygnięta przez sąd formalnie poprzez odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o zasadach polityki rozwoju i ustawy zmieniającej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie przyczynę niedopuszczalności skargi stanowiły omówione wyżej przepisy proceduralne zawarte w obowiązujących aktach prawnych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.