VII SA/Wa 1889/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 czerwca 2023 r. znak DOZ-APN.650.114.2023.MW w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. znak: DOZ-APN.650.114.2023.MW, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając w trybie art. 134 § 1 w zw. Z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Pismem z 26 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB) wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ, organ I instancji) o zajęcie stanowiska w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W. oraz o wyrażenie zgody lub jej odmowę na rozbiórkę ww. budynku. W związku z brakiem reakcji ze strony WKZ, PINB ponownie wystąpił do tego organu o zajęcie stanowiska w tej sprawie pismem z 11 stycznia 2023 r. 2.2. W piśmie z 25 stycznia 2023 r. znak: WZWL.5183.93.2023.AN, WKZ poinformował PINB, że nie akceptuje rozbiórki budynku położonego przy ul. [...] w W. Wyjaśnił, że budynek ten jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy nr MOKO4335 z dnia 24 lipca 2012 r., w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy. Organ I instancji podniósł, że budynek ten jest najstarszym z zachowanych obiektów przy tej ulicy, a o jego wartości świadcz fakt, że jest to jedyny obiekt, który pozostał po dawnej osadzie dzielnicy M. – [...]. WKZ przyjął, że pomimo stanu technicznego, jest to ważny obiekt dla tożsamości dzielnicy. WKZ podniósł, że należy jak najszybciej nadrobić wieloletnie zaniedbania polegające na zaniechaniu jakiejkolwiek konserwacji tego budynku. Do pisma dołączono kopię zaleceń pokontrolnych WKZ z 17 czerwca 2021 r. dotyczących konieczności przeprowadzenia prac przy tym budynku, udzielonych A.i R. 2.3. Pismem z 10 lutego 2023 r. A. R. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ odwoławczy, Minister) z zażaleniem na ww. akt WKZ z 25 stycznia 2023 r., składając równocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. 2.4. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na ww. akt organu I instancji, Minister stwierdził, co następuje. 2.4.1. Minister stwierdził, że decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów budowlanych wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 30b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej: p.b.). W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na rozbiórkę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. WKZ jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (art. 39 ust. 3 i 4 p.b.). Zdaniem Ministra, organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 49e p.b. wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; wycofania wniosku o legalizację; nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; niewykonania w wyznaczonym terminie postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zatem organ nadzoru budowlanego jest organem właściwym do wydania pozwolenia na rozbiórkę tylko wtedy, gdy jest ono wydawane w trybie legalizacji. 2.4.2. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie PINB w pismach z 26 października 2022 r. i z 11 stycznia 2023 r. wskazał, że prowadzi postępowanie w sprawie "stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W.". W ocenie Ministra, w takim przypadku organem właściwym do wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków, właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem to organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, jest uprawniony do wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnienie tej rozbiórki. To na wniosek organu administracji architektoniczno-budowlanej wojewódzki konserwator zabytków wydaje postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. W tej procedurze uzgodnienia organ ochrony zabytków nie rozpatruje wniosku o uzgodnienie wniesionego przez organ nadzoru budowlanego i nie wydaje postanowienia. Z kolei zażalenie przysługuje wyłącznie na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy Kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Ten środek zaskarżenia nie przysługuje w przypadku stanowiska organu zawartego w piśmie. 3. Pismem z 3 sierpnia 2023 r. A. R. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na ww. postanowienie, zarzucając Ministrowi naruszenie 1) art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że na postanowienie o odmowie uzgodnienia rozbiórki budynku nie przysługuje zażalenie; 2) art. 67 ust. 3 p.b. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że wniosek o wydanie nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego proceduje w związku ze złym stanem technicznym budynku. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, 4. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. 6. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. 6.1. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z 6.07.2022 r., II OSK 2042/19, LEX nr 3390591). Zastosowanie tego przepisu jest uzasadnione z przyczyn przedmiotowych w szczególności wtedy, gdy zażalenie nie służy od postanowienia, które nie weszło do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a. (por. wyrok NSA z 27.05.2020 r., I OSK 699/19, LEX nr 3065160). Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem zażalenie przysługuje tylko wtedy, gdy tak stanowi przepis prawa (por. wyrok NSA z 9.05.2013 r., II OSK 2719/11, LEX nr 1343896). 6.2. W związku z tym, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy pismo WKZ z 25 stycznia 2023 r. stanowiło postanowienie w rozumieniu art. 123 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ponadto w art. 124 § 1 k.p.a. wyliczono, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Z kolei zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Niemniej jednak, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do minimum elementów konstytutywnych decyzji lub postanowienia, jako indywidualnego aktu administracyjnego, należą: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 2452/11, Lex nr 1558699; G. Łaszczyca. Art. 124. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III. LEX, 2010). 6.3. W ocenie Sądu, sporne pismo WKZ z 25 stycznia 2023 r. zawiera wszystkie konstytutywne elementy postanowienia. Zawiera bowiem oznaczenie organu wydającego akt (WKZ), wskazanie adresata aktu (PINB), rozstrzygnięcie (w którym organ "informuje, że nie akceptuje rozbiórki budynku") oraz podpis kierownika Wydziału Zabytków Warszawy Lewobrzeżnej w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Warszawie, działającego z upoważnienia WKZ. Akt ten zawiera również uzasadnienie rozstrzygnięcia, w którym podaje motywy wydanego rozstrzygnięcia. 6.4. Aby jednak zbadać, czy akt ten rzeczywiście był postanowieniem, należało ustalić, czy ustawa przewiduje formę "postanowienia" dla rozstrzygnięcia wydanego przez WKZ w takich okolicznościach. Jak wynika z pism PINB z 26 października 2022 r. i 11 stycznia 2023 r., organ ten prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ww. budynku i zwracał się do WKZ o zajęcie stanowiska w sprawie w zakresie wyrażenia zgody lub odmowy zgody na rozbiórkę tego budynku. Wbrew twierdzeniom Ministra, z żadnego z tych pism PINB nie wynika, aby prowadzone było przed tym organem postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę. Należy wyjaśnić, że w rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" przyznano organom nadzoru budowlanego szereg kompetencji, w tym w art. 67 ust. 1 p.b., zgodnie z którym "jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia". W art. 67 ust. 3 p.b. wskazano, że w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z art. 67 ust. 4 p.b. wynika, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie. W sprawie wykładni art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego wypowiadały się już sądy administracyjne wskazując, że przez zajęcie przez konserwatora zabytków stanowiska w sprawie uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych należy rozumieć wydanie przez ten organ postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1372/17, LEX nr 2447075, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2016 r., II SA/Kr 799/16, LEX nr 2151143). W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela ten pogląd i wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W art. 106 § 5 k.p.a. rozstrzygnięto, że zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Zatem dla takiej formy działania jak rozstrzygnięcie zawarte w piśmie WKZ z 25 stycznia 2023 r. ustawa przewiduje formę postanowienia i wyraźnie dopuszcza możliwość zaskarżenia tego postanowienia zażaleniem. 6.5. Skarżąca wskazuje, że sporny budynek – wpisany do gminnej ewidencji zabytków – jest objęty ochroną wynikającą z uchwały nr XlII/1299/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] – część I, co wskazywałoby na konieczność uzgodnienia rozbiórki tego obiektu na mocy art. 67 ust. 3 p.b. Z kolei, jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r. II GSK 1519/15 w razie stwierdzenia niedopuszczalności uzgodnienia z uwagi na to, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, określonemu w normie prawej nakładającej obowiązek uzgodnienia, nie ma kompetencji do dokonania uzgodnienia. Wówczas zachodzi przypadek bezprzedmiotowości, obligujący organ uzgadniający do umorzenia postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 144 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W żadnym jednak przypadku, organ współdziałający – jakim w realiach niniejszej sprawy jest WKZ – nie ma podstaw do zajmowania stanowiska na potrzeby postępowania głównego prowadzonego przez PINB w formie zwykłego pisma. 6.7. Należało zatem uznać, że WKZ postanowieniem z 25 stycznia 2023 r. znak: WZWL.5183.93.2023.AN odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W. Na to postanowienie w świetle art. 106 § 5 k.p.a. służy stronie zażalenie. Stwierdzając niedopuszczalność tego zażalenia, Minister naruszył art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 67 ust. 3 p.b. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. 7. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister rozpozna wniesiony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i w zależności od rezultatu tego rozpoznania, orzeknie na skutek zażalenia od ww. postanowienia WKZ. Biorąc to pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.