II SAB/Ol 103/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Olsztyna w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Olsztyna do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] – w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Olsztyna na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE J. M. (dalej skarżący) pismem z 24 maja 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezydenta Olsztyna w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] r. o udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania projektu organizacji ruchu dla drogi [...] (pł. P. w O.) w wersji elektronicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia [...] r. w zakresie udostępnienia projektu organizacji ruchu dla drogi [...] (pl. P. w O.) w wersji elektronicznej. W motywach skargi, skarżący powtórzył, że [...] r. za pomocą poczty elektronicznej z adresu [...] złożył do Urzędu Miasta Olsztyna wniosek o przesłanie projektu organizacji ruchu dla drogi [...] (pł. P. w O.) pocztą elektroniczną, zwrotnie na adres, z którego nadał wniosek. Jak zaznaczył, termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 15 maja 2023 r. W tym terminie skarżący nie otrzymał od Prezydenta Olsztyna żadnej odpowiedzi na przesłany wniosek. Skarżący podkreślił, ze Prezydent Olsztyna (miasta na prawach powiatu), jest organem zarządzającym ruchem na wszystkich drogach na terenie miasta za wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad oraz zarządza tymi drogami (bez dróg klasy A/S). Podmiot zarządzający ruchem ma zaś obowiązek analizować, opiniować, akceptować i przechowywać projekty organizacji ruchu. W związku z tym Prezydent Olsztyna jest właściwym adresatem wniosku. Skarżący podkreślił również, ze sprawę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można traktować jako przykład informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W motywach stanowiska, organ potwierdził, że [...] roku do Urzędu Miasta Olsztyna wpłynął wniosek skarżącego o treści: "Szanowni Państwo proszę o przesłanie zwrotne mailem lub udostępnienie w BIP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla placu P. w O.- droga gminna [...]." Organ zaznaczył, że w treści wniosku, skarżący nie określił, że o wskazane wyżej informacje występuje w trybie dostępu do informacji publicznej. Intencje skarżącego nie były zatem dla organu w pełni jasne. Organ wskazał, że wiadomość skarżącego została przekierowana "do komórki merytorycznej zgodnie z KPA". Jak wywiódł dalej organ, komórką merytoryczną w tej sprawie jest Biuro Miejskiego Inżyniera Ruchu w Olsztynie. Kierownik tej jednostki odpowiedział na wskazany wniosek, wezwał wnioskodawcę do określenia o jaką organizację ruchu chodzi wnioskodawcy, ponieważ tego nie doprecyzował. W odpowiedzi na skargę organ wymienił, że pod pojęciem organizacji ruchu można rozumieć: " Stałą", " Czasową" oraz "Zmienną" organizację ruchu. Organ podkreślił, że wnosząc o udzielenie informacji o organizacji ruchu należy również określić okres, w którym dana organizacja ruchu obowiązywała. Bez tak doprecyzowanego pytania organ zarządzający ruchem nie był w stanie w sposób poprawny odpowiedzieć na podobny wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa w przedmiocie bezczynności rozpoznana została w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, ze Sąd, wobec całkowitej i permanentnej bierności pełnomocnika organu w zakresie prawidłowego wykonania wezwania dotyczącego przesłania pełnej treści skargi pozwalającej na weryfikację podpisu elektronicznego (wezwania, k. 6, 26, 33 akt sądowych) - dał wiarę wyjaśnieniom skarżącego zgodnie z którymi skarga zawiera prawidłowy podpis elektroniczny. Wbrew twierdzeniom organu, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.". Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oczywiste jest również, że projekt organizacji ruchu drogi publicznej stanowi informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p. Organizację ruchu na drogach publicznych, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej, bowiem jest nieodłącznym elementem życia społecznego, publicznego. Wpływa bezpośrednio na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu. Nie budzi również wątpliwości, że prezydent miasta jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. W przypadku skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Podmiot może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się w istocie do ustalenia, czy Organ zareagował na ww. wniosek skarżącego z dnia 30 kwietnia 2023 r. w sposób i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ, do dnia 29 maja 2023 r., pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z 5 marca 2023 r. Sąd zauważa bowiem, że wniosek skarżącego wpłynął do Organu 30 kwietnia 2023 r., a zatem zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie wnioskowanej informacji upłynął bezskutecznie 15 maja 2023 r. Dopiero 29 maja 2023 r. organ zagregował na wniosek skarżącego, podejmując próbę doprecyzowania jego zakresu i charakteru, jednakże do tego momentu ani nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem na adres ePuap, ani nie dokonał w stosunku do skarżącego innych czynności w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając akta administracyjne treść odpowiedzi na skargę, oraz dalszych pism procesowych stron postępowania sądowego wraz z załączonymi do nich dokumentami należało stwierdzić, że Prezydent miasta w dniu wniesienia przedmiotowej skargi pozostawał w stanie bezczynności w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej określonej we wniosku z [...] r. Zarzucany stan bezczynności nie ustał do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd. Z treści wniosku skarżącego z [...] r. wynika jednoznacznie, że wnosił o przesłanie mu elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] (pl. P. w O.). Niesporne w sprawie pozostaje, że organ na pismo skarżącego odpowiedział dopiero 29 maja 2023 r., acz żądanych informacji nie udzielił. W myśl art. 19 ust. 5 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (tu: Prezydent Miasta Olsztyn). Winien on zatem mieć wiedze o aktualnej organizacji podległych mu odcinków dróg. Dane takie maja charakter informacji publicznej i powinny być udostępniane. Zakres wniosku skarżącego był określony w sposób jasny. Nawet jeśli przyjąć, że organ miał podstawy by domagać się jego doprecyzowania, to uczynił to dopiero po upływie terminów rozpoznania wniosku, po tym jak skarżący sformułował skargę na bezczynność organu. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje również ewentualna dysfunkcja wewnętrznej organizacji aparatu pomocniczego organu (urzędu) i ewentualne spory jednostek organizacyjnych urzędu w zakresie granic ich merytorycznej odpowiedzialności. Organ (prezydent miasta) obciążony jest z mocy ustawy obowiązkiem udzielenia informacji publicznej i to on sprawować winien prawidłowa pieczę nad rozpoznaniem wniosku. Z tych powodów Sąd stwierdził, że zarzucana w skardze bezczynność okazała się uzasadniona. Mając powyższe należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego z [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w sposób określony w tym wniosku, w terminie zgodnym z u.d.i.p., o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, wyroki WSA w Krakowie z 23 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 67/19 CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ (pkt II sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Uwzględnić należało okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Wynika z nich, że jednym z powodów braku udzielenia informacji w terminie były wątpliwości organu co do zakresu żądanej informacji, a także spory co do zakresu odpowiedzialności poszczególnych jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego organu. Po stronie organu nie zaistniał zatem stan lekceważenia prawa. O zwrocie na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania sądowego (wpis 100 zł) orzeczono w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.