II SA/Gl 1378/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 czerwca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1687/2023/12904 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 5 maja 2023 r. nr [...]. UZASADNIENIE W dniu 29 listopada 2021 r. T. D. (dalej: "skarżący") złożył do Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką - D. G., która na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres od dnia 14 października 2021 r. do dnia 30 listopada 2023 r., przy czym nie dało się ustalić od kiedy istnieje jej niepełnosprawność. Prezydent Miasta S. (dalej: "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 390, w skrócie: "u.ś.r."), odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność matki powstała po ukończeniu przez nią 25-go roku życia, zatem nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skarżący w dniu 1 sierpnia 2022 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 134 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, oraz postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 58 i art. 59 § 1 k.p.a., odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 11 stycznia 2022 r. W konsekwencji, decyzja organu I instancji z dnia 11 stycznia 2022 r. stała się decyzją ostateczną. Skarżący w dniu 30 stycznia 2023 r. złożył do Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nowy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad matką. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w tym w dniu 1 marca 2023 r. aktualizację wywiadu środowiskowego (k. 29 i 30 akt administracyjnych) oraz zawiadomieniem z dnia 16 marca 2023 r. poinformował skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach, wynikających z art. 10 i art. 79a k.p.a. Decyzją z dnia 5 maja 2023 r., nr [...], organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu zajętego w sprawie stanowiska podał, iż nie uległa zmianie sytuacja zawodowa i rodzinna skarżącego, jak również zdrowotna osoby wymagającej opieki - matki, tym samym z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, brak jest podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, które już zapadło w ostatecznej decyzji z dnia 11 stycznia 2022 r. W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie z podjętego w jego sprawie rozstrzygnięcia oraz opisał opiekę sprawowaną nad niepełnosprawną i chorą [...] matką. Zaznaczył, iż całodobowo sprawuje nad nią opiekę w związku z czym nie może podjąć zatrudnienia. Powołał się również na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym uznano, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co powoduje, że nie można odmówić przyznania świadczenia z tej przyczyny, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa materialnego. W załączeniu do odwołania przedłożył kserokopię złożonego do Sądu Okręgowego w K. wniosku z dnia 4 maja 2023 r. o całkowite ubezwłasnowolnienie matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (w skrócie: "Kolegium") decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1687/2023/12904, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 maja 2023 r. Akcentowało, iż mocą decyzji z dnia 11 stycznia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Kolegium w sprawie występuje tożsamość sprawy, gdyż o ustalenie tego samego prawa skarżący już wcześniej wystąpił w tym samym stanie prawnym i faktycznym. Od wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 11 stycznia 2022 r., a następnie wydania przez Kolegium postanowienia z dnia 18.08.2022 r., nr [...], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji oraz postanowienia z dnia 18.08.2022 r., nr [...], stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, do dnia 30 stycznia 2023 r., tj. do złożenia przez skarżącego kolejnego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie uległ zmianie stan prawny regulujący zasady i tryb przyznawania tego prawa, jak również w tym okresie nie uległ zmianie stan faktyczny. Z uwagi na powagę rzeczy osądzonej należało zatem odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w odniesieniu do nowego wniosku skarżącego. Jednakże zainicjował on przeprowadzenie postępowania administracyjnego (postępowanie dowodowe), dlatego obecnie nie jest możliwe wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., lecz zachodziła konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania, zważywszy na bezprzedmiotowość. W osobistej skardze na powyższą decyzję skarżący uznał ją za krzywdzącą i wadliwą oraz opisał stan zdrowia matki. Zarzucił organom administracji obu instancji nierówne traktowanie, co jest niezgodne z Konstytucją RP, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, a także naruszenie prawa procesowego. Nie zgodził się z argumentami Kolegium i powołał się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podkreślił, że ma ograniczoną świadomość tego co się z nią dzieje, co potwierdza dokumentacja medyczna ze szpitala. Oprócz choroby [...] matka posiada szereg chorób współistniejących, które uniemożliwiają jej samodzielne funkcjonowanie. Z tego powodu domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. skarżący poinformował, iż dysponuje wyrokiem z dnia [...] r. o ubezwłasnowolnieniu matki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślić należy, że gdy zachodzi istotna wątpliwość co do pełnej tożsamości sprawy zakończonej decyzją, a sprawa jest ponownie inicjowana przez tego samego skarżącego, konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1960/19,). Co istotne również w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt III FSK 2503/21). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd nie podzielił ustaleń organów obu instancji w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący, co nie ulega wątpliwości złożył nowy wniosek, a sprawa administracyjna z wcześniejszego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką, zakończona została ostateczną decyzją organu I instancji nie jest tożsama ze sprawą, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Pierwsza - zawierała wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 29 listopada 2021 r., a obecnie rozpatrywana - druga, chociaż dotyczyła tego samego żądania, to obejmuje wniosek za okres późniejszy, tj. od dnia 30 stycznia 2023 r. Skarżący wywodzi uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tej samej okoliczności faktycznej, czyli sprawowania opieki nad matką, ale o pełnej tożsamości przedmiotowej obu tych spraw nie może być mowy. Zauważyć przyjdzie, że świadczenie pielęgnacyjne, co do zasady, nie jest przyznawane na okres zasiłkowy, co wynika z art. 24 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem m.in. świadczeń pielęgnacyjnych, o których mowa w art. 17 u.ś.r., to jednak organy orzekające w sprawie nie dostrzegły treści art. 24 ust. 4 u.ś.r. Zgodnie z którą, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Inaczej mówiąc, pierwszy wniosek skarżącego miał charakter okresowy, bowiem określona była zarówno data początkowa, jak i końcowa, zważywszy na treść orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] r., którym matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres od dnia 14 października 2021 r. do dnia 30 listopada 2023 r., przy czym nie dało się ustalić od kiedy istnieje jej niepełnosprawność. Natomiast w przypadku drugiego wniosku skarżącego inna była jego data początkowa, chociaż też dotyczył przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo, istotnym w sprawie jest, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Okoliczność ta nie była przedmiotem jakichkolwiek rozważań mimo, iż stanowiła podstawę prawną podjęcia merytorycznej decyzji organu I instancji z dnia 11 stycznia 2022 r. (k. 21 akt ). Również kwestia pogarszającego się stanu zdrowia matki skarżącego nie była przedmiotem oceny, zważywszy na treść odwołania. Przede wszystkim jednak uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach nie czynią zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rola i znaczenie uzasadnienia było wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. Wskazać tu choćby można wyrok tutejszego Sądu z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 649/23, w którym trafnie wskazano, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1245/08). Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do interpretacji przepisów prawa procesowego mimo istnienia nowych okoliczności faktycznych zasygnalizowanych w odwołaniu, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 68 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, publ. LEX 2010). Nie można bowiem uznać tożsamości sprawy jeżeli nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego, chociażby poprzez przywołanie we wcześniejszej decyzji niekonstytucyjnej podstawy prawnej, zawartej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co powoduje, że nie można odmówić przyznania świadczenia z tej przyczyny, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa materialnego (por. treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Kolegium nie odniosło się także do treści odwołania, w tym złożonego przez skarżącego wniosku o całkowite ubezwłasnowolnienie matki, zaistniałego po dniu wydania decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia 11 stycznia 2022 r. Nie wzięło też pod uwagę, że od daty jej wydania do dnia wydania zaskarżonej decyzji minęło 17 miesięcy, a z treści orzeczenia o niepełnosprawności matki wynika jego okresowy zakres. Tymczasem obowiązkiem Kolegium było ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania własnej decyzji. W tej sytuacji nie sposób uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniał ten sam stan faktyczny, który jest tożsamy ze stanem faktycznym, jaki miał miejsce w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną odmowną decyzją, a w konsekwencji, że rozpoznanie nowego wniosku skarżącego, za okres późniejszy, tj. od dnia 30 stycznia 2023 r., doprowadziłoby do sytuacji załatwienia sprawy, która została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Odmienność wskazanych okresów nie pozwala przyjąć stanowiska, że wydanie decyzji w wyniku rozpoznania nowego wniosku naruszałoby powagę rzeczy osądzonej. Obie omawiane sprawy różnią się zarówno momentem początkowym, od którego wnioskowane świadczenie mogło by być przyznane, jak też podstawą prawną zważywszy na opisane powyżej uchybienia. Z tego powodu, organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 u.ś.r., jak również prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy pomocy społecznej uwzględnią wyżej poczynione rozważania, bacząc by nie naruszono reguł postępowania administracyjnego oraz by nowe rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu, a także umożliwią skarżącemu przedstawienie dowodów oraz złożenie wyjaśnień na okoliczność faktycznego sprawowania opieki nad matką, kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym zgromadzone w sprawie dowody oraz odniesie się do nie będących przedmiotem analizy pozostałych warunków przyznania wnioskowanego świadczenia (por. treść notatki specjalisty pracy socjalnej z dnia 1 marca 2022 r., która potwierdza całodobową opiekę skarżącego nad matką w sposób nieprzerwany, jako jedyna osoba uprawniona i mogąca się nią opiekować). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.