II SA/Rz 1125/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. B. i P. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2023 r. nr OA.7722.18.8.2023 w przedmiocie wstrzymania budowy wiaty garażowej – skargę oddala – UZASADNIENIE Przedmiotem skarg AB i PB (dalej: "Skarżących") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 29 maja 2023 r. nr OA.7722.18.8.2023, wydane w przedmiocie wstrzymania budowy wiaty garażowej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że 15 marca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji") przeprowadził kontrolę na działce nr [...]. W jej wyniku ustalono, że na ww. nieruchomości istnieje m.in. wiata garażowa o wymiarach 6,87 m x 10,55 m i wysokości 3,43 m. Wiata posiada drewniane słupy i drewnianą konstrukcję dachową oraz został zlokalizowana w odległości 5,45 – 6,25 m od ogrodzenia po wschodniej stronie działki nr [...]. Słupy nośne zostały zabetonowane w rurach karbowanych w podłożu. Od strony wschodniej, północnej i południowej wykonano ściany z blachy. Wiata posiada dach dwuspadowy, pokryty blachą, o spadkach w kierunku wschód- zachód, a ponadto rynnę i rurę spustową. Podczas kontroli pod wiatą znajdowały się dwa samochody osobowe, kosiarka oraz rowery. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez Skarżących wynika, że są właścicielami ww. nieruchomości od grudnia 2016 r. Według oświadczenia AB, wiata garażowa w momencie zakupu nie posiadała obicia ścian z blachy z trzech stron, i ściany te wykonano w 2020 r. Skarżący nie przedstawili podczas kontroli żadnych dokumentów potwierdzających legalność wiaty. Postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.P.b.", wstrzymał Skarżącym prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wiaty garażowej na działce nr [...]. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację wiaty oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł w przypadku ewentualnej legalizacji obiektu. Organ I instancji podał, że w opisywanej sprawie wykonane roboty budowlane stanowią budowę wiaty garażowej o powierzchni zabudowy około 72,5 m2, którą można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwolenia na budowę. Wiata stanowi bowiem budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b., a w myśl art. 28 i art. 29 u.p.b., z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę została zwolniona realizacja wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2. Skarżący pozwolenia takiego nie uzyskali, a zatem wiata stanowi samowolę budowlaną. Na podstawie zdjęć satelitarnych Google Earth Pro oraz informacji uzyskanych od Staroty [...] ustalono natomiast, że wiata została zrealizowana pomiędzy 2012 a 2014 r. To zaś obligowało do wdrożenia procedury naprawczej określonej art. 48 ust. 1 u.P.b. oraz umożliwienia inwestorom dokonanie jego legalizacji. Ponadto PINB wskazał, że w piśmie z 29 marca 2023 r. Skarżący przedstawiali dwie możliwości doprowadzenia stanu wiaty do legalności, jednak zaproponowane alternatywy są sprzeczne z procedurą legalizacji samowoli budowlanych określoną w przepisach prawa budowlanego. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione przez organ nadzoru budowlanego. We wniesionym zażaleniu Skarżący podnieśli, że nie prowadzą aktualnie żadnych prac budowlanych związanych z wiatą garażową, a ewentualna procedura naprawcza jest dla nich niewykonalna z uwagi na wysokość opłaty legalizacyjnej. Podali, że współwłaścicielami nieruchomości stali się w 2016 r. i to nie oni lecz poprzedni właściciel dokonał samowoli budowlanej. Skarżący podnieśli ponadto, że w latach 50/60 XX wieku, w miejscu wiaty stał budynek gospodarczy. Poprzedni właściciel przerobił go na wiatę garażową - najpierw zburzył, a następnie postawił nową konstrukcję, co potwierdza wywiad środowiskowy. Ponadto wiata jest posadowiona na obecnym miejscu od 10 lat i nie stwarza żadnego zagrożenia. Postanowieniem z 29 maja 2023 r. nr OA.7722.18.8.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że u.p.b. i przepisy techniczno-budowlane nie zawierają definicji legalnej pojęcia "wiata". W powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach lub lekką budowlę w postaci dachu wspartego na slupach, niekiedy ze ściankami z boku. Za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać zatem posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Budowa, jak w opisywanej sprawie, zadaszenia opartego na slupach drewnianych, obudowanego jedynie z trzech stron przy pomocy blachy, w ocenie PWINB stanowiła realizację obiektu budowlanego posiadającego wyżej przytoczone cechy wiaty. Przywoływane przez skarżących okoliczności związane z istnieniem uprzednio, w miejscu obecnej wiaty, budynku gospodarczego, nie mają znaczenia dla oceny popełnionej samowoli budowlanej. Bez wątpienia w sprawie mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego - wiaty garażowej. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 - 31 i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 ust. 1 u.p.b. zawarty został katalog obiektów, na budowę których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagane jest dokonanie zgłoszenia, ust. 2 - katalog obiektów, na budowę których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonanie zgłoszenia, ust. 3 - katalog robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagane jest dokonanie zgłoszenia, ust. 4 - katalog robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. PIWNB podniósł, że sporny obiekt budowlany stanowi wiatę służącą m.in. do garażowania samochodów, o powierzchni zabudowy 72,5 m2. W rozpatrywanej sprawie kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane jak i w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej budowy (lata 2012 -2014) nie budzi żadnych wątpliwości. Budowa wiaty o powierzchni zabudowy przekraczającej 50 m2 nie została wymieniona, zarówno w dacie budowy jak i obecnie, w katalogu zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Bezsprzecznym jest, że na budowę ww. obiektu budowlanego nie uzyskano pozwolenia na budowę, a więc realizacja przedmiotowej wiaty nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Samowolne wykonanie rozbudowy wiaty stanowiło naruszenie prawa, do którego ma zastosowanie przepis art. 48 u.p.b. Wobec powyższego zasadnie Organ I instancji postanowieniem wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i umożliwił Skarżącym legalizację wiaty. Prawidłowo również wskazano zasady ustalania opłaty legalizacyjnej oraz wyliczono informacyjnie, że wysokość opłaty w dacie wydania postanowienia wynosi 50 x (s = 500 zł) x (k = 5,0) x (w =1,0) = 50 x 500 zł x 5,0 x 1,0 = 125 000 zł. Według złącznika nr 2 do u.p.b. sporny obiekt zalicza się bowiem do VIII kategorii do obiektów budowlanych, dla których współczynnik kategorii obiektu wynosi 5. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w zażaleniu PWINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części, obligatoryjnie zobowiązany jest treścią art. 48 u.p.b. do wdrożenia procedury legalizacyjnej i wstrzymania robót budowlanych, niezależnie od tego czy roboty są w toku czy zostały zakończone. Przepisy u.p.b. nie upoważniają organów nadzoru budowlanego do odstąpienia od wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.P.b. w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wysokość opłaty legalizacyjnej ustalana jest natomiast odrębnym postanowieniem, na które stronie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niemniej wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest uzależniona od wartości obiektu czy możliwości finansowych właściciela, jak również nie podlega miarkowaniu. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o umorzenie w całości lub w części opłaty legalizacyjnej. Powtarzając w całości argumentację sformułowaną w zażaleniu wniesionym na postanowienie Organu I instancji Skarżący podnieśli, że skoro nie byli sprawcami samowoli budowlanej, to brak jest podstaw do nałożenia na nich obowiązków określonych zaskarżonym postanowieniem. Tym bardziej, że Skarżący nie mieli wiedzy o zrealizowaniu wiaty w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący podnieśli, że opłata legalizacyjna określona na 125 000 zł znacząco przewyższa wartość wiaty, które realizacja wynosi 5 000 – 10 000 zł. Wobec zaś nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej za zasadne uznać należy wydanie decyzji o rozbiórce części obiektu, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie okazała się uzasadniona, przez co została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarga okazała się niezasadna, bowiem PWINB wykazał swymi działaniami wyjaśniającymi – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 w związku z art 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; zwana dalej u.P.b.). Należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy Organ nadzoru budowlanego uczyniły kwestię legalności budowy wiaty garażowej położonej na działce o nr [...]. Ta nieruchomość stanowi prawo współwłasności stron skarżących, przez co posadowiony na niej obiekt wchodzi w skład ich majątku. Jak wynika w sposób bezsprzeczny z przekazanych do Sądu akt postępowania administracyjnego, PINB w czasie kontroli przeprowadzonej dnia 15 marca 2023 r. ustalił, że na wymienionej działce została wzniesiona wiata garażowa o powierzchni około 72,5 m². Podczas kontroli pod wiatą zapakowano dwa samochody osobowe, kosiarkę oraz rowery. Wiata posiada dach dwuspadowy, wykonano posadzkę betonową oraz instalację elektryczną. Od trzech stron wiata została zaopatrzona w ściany wykonane z blachy. Jedynie od strony zachodniej nie wypełniono wiaty ścianą, pozostawiając przestrzeń otwartą służącą do wjazdu samochodów. Opisane ściany wg oświadczenia właścicieli obiektu zostały wykonane w roku 2020, natomiast sama wiata bez ścian została wzniesiona pomiędzy 2012 - 2014 r., co zostało udokumentowane przez Organy zdjęciami satelitarnymi pozyskanymi z programu Google Earth Pro. Skarżący nie kwestionują, iż nie posiadają żadnej formy zgody organu administracji architektonicznej na realizację opisanych robót budowalnych. Wyjaśniono na podstawie informacji uzyskanych od Starosty [...], że ten Organ nie udzielał pozwolenia na budowę wiaty garażowej w opisanym wyżej miejscu. Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na wymiary wiaty skutkujące powierzchnią zabudowy około 72,5 m², jej wykonanie w sposób legalny musiało wiązać się z uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. Stwierdzone w toku kontroli okoliczności obligowało organy administracji odpowiedzialne za kontrole przestrzegania przepisów u.P.b. do zastosowania wobec skarżących Stron art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i 4 u.P.b. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mamy do czynienia z wypełnieniem hipotezy przepisów definiujących przypadek samowoli budowlanej. Na podstawie wyżej przytoczonych regulacji prawnych, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa wiaty o podanych wymiarach zarówno w czasie budowy jak również aktualnie, aktualizowała po stronie inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie w postanowieniu nakazującym wstrzymanie budowy informuje się strony o możliwości złożenia wniosku o legalizacje nielegalnego obiektu budowlanego co nastąpiło w treści w wydanych wobec skarżących aktów administracyjnych. Samowola budowlana nie musi więc oznaczać bezwzględnej rozbiórki wykonanego obiektu. Niestety, ale okoliczności faktyczne wskazywane przez Skarżących, czyli wzniesienie wiaty przez poprzedniego właściciela nieruchomości jak również ich zdaniem trudna sytuacja finansowa rodziny, nie mogły zaważyć o wynikach sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia PWINB. Sąd może jedynie potwierdzić wykazane w uzasadnieniu postanowienia przez Organ odwoławczy argumenty prawne płynące z treści art. 52 ust. 1 i 2 u.P.b.. W myśl tej regulacji nakaz orzeczony w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 u.P.b. organ nadzoru budowlanego zobligowany jest skierować do właściciela obiektu budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia przez inwestora nie jest możliwe. Strony skarżące nie kwestionują, iż wiata została wzniesiona i roboty budowlane przy niej zostały zakończone, przez co organ nie miał możliwości skierowania swego aktu rozpoczynającego postępowanie do inwestora wiaty, który aktualnie nie jest dysponentem prawnym nieruchomości. Już ten fakt uniemożliwia uczynienie stroną postępowania poprzedniego właściciela nieruchomości, bowiem w obecnym stanie jedynymi podmiotami, które są władne wykonać nakaz rozbiórki wiaty są skarżący będący współwłaścicielami działki zabudowanej wiatą. Odnosząc się zaś do podnoszonej w skardze kwestii kosztów legalizacji samowoli budowlanej przekraczającej możliwości stron, to trzeba wyjaśnić, że decyzje o złożeniu wniosku o legalizacji podejmują na podstawie art. 48a ust. 1 u.P.b. wyłącznie właściciele obiektu budowlanego. Ponadto, wniosek o legalizacje można wycofać w myśl art. 48a ust. 2 u.P.b. do dnia wydania decyzji o legalizacji. Innymi słowy, to wyłącznie skarżący są dysponentami postępowania legalizacyjnego, a tym samym to oni mogą podjąć decyzje o rozpoczęciu tego procesu, który wiąże się z konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Rozpoczęcie legalizacji w trybie ustawowym nie będzie niezbędne jeżeli aktualni właściciele obiektu przywrócą stan zgodny z prawem, czyli bez ingerencji organu dokonają rozbiórki wiaty. W takiej sytuacji postępowanie legalizacyjne będzie bezprzedmiotowe bowiem PINB nie będzie mógł skierować do nich nakazu rozbiórki obiektu samowolnie wybudowanego, jednak nie istniejącego w czasie trwania postępowania. Wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest uzależniona od wartości obiektu czy możliwości finansowych właściciela; opłata nie podlega też miarkowaniu a o sposobie jej obliczenia w sposób ścisły decydują przepisy prawa. Dodatkowo, Strony winny mieć świadomość obowiązywania przepisów u.P.b., które w sposób odpowiedni odsyłają do unormowań Ordynacji podatkowej dopuszczających możliwość zastosowania ulgi w spłacie tej opłaty. Jak stanowi art. 49c ust. 1 u.P.b. do opłat legalizacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.; zwana dalej O.p.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 O.p., powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 do dnia rozstrzygnięcia wniosku, a w przypadku rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności - do dnia upływu terminu wniesienia całej opłaty. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.