II OSK 429/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 564/21 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 564/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] stycznia 2021 r,. znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego jako tymczasowego obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...], obr. Ł., przy ul. [...] w P. W decyzji tej określono czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego – do [...] czerwca 2011 r. oraz termin rozbiórki – 30 dni po upływie ww. czasu użytkowania. Pismem z [...] marca 2020 r. A. S.A. z siedzibą w W. (skarżąca Spółka) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że przedmiotowa tablica reklamowa istniała już przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i nie powstała na jej podstawie, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...]. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] lipca 2006 r., zaś GINB, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, opisaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu stwierdził, że kontrolowana decyzja z [...] lipca 2006 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., poz. 2016, Nr 207 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), dalej "p.bud." GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, powyższą decyzję inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Z ustaleń GINB wynika, że na terenie objętym sporną inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu. W aktach sprawy brak jest decyzji ustalającej, na wniosek inwestora, warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Postępowanie wyjaśniające jakie przeprowadził organ odwoławczy także nie potwierdziło, aby skarżąca Spółka uzyskała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W ocenie organu stwierdzone powyżej naruszenie nie nosi jednak znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 14 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym, w sytuacji gdy przez ponad 13 lat od jej wydania przez nikogo nie była kwestionowana, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Zdaniem GINB powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. W konsekwencji stwierdzone naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.bud. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie wywołuje ono takich skutków również z tego powodu, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta P. jest decyzją o charakterze czasowym, a okres użytkowania nośnika reklamowego na jaki zostało udzielone pozwolenie na budowę (tj. do dnia [...] czerwca 2011 r.) już upłynął. Podobnie, jak przedłużony okres użytkowania (tj. do [...] sierpnia 2016 r.) wyznaczony decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], zmieniającą decyzję z [...] lipca 2006 r. W konsekwencji, zdaniem GINB, decyzja z [...] lipca 2006 r. nie kształtuje żadnych praw dla inwestora. Odnosząc się do zarzutu, że urządzenie reklamowe objęte decyzją z [...] lipca 2006 r. istniało w dacie jej wydania, GINB wyjaśnił, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego A. S.A. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na postawieniu nośnika reklamowego przy ul. [...] w P. w formie nośnika reklamowego typu "blacklight" o wymiarach 5,9 m x 2,9 m wraz z przyłączem energetycznym, na okres 3 lat (do [...] października 2003 r.), przedłużony następnie do [...] października 2005 r. Wobec ww. zgłoszenia Urząd Miasta P. Wydział [...] pismem z [...] października 2000 r. poinformował inwestora, że "nie zgłasza wobec powyższego zamiaru, sprzeciwu (...)". Po upływie okresu przez jaki ww. nośnik reklamowy objęty powyższym zgłoszeniem mógł być usytuowany na działce nr ewid. [...], w dniu [...] czerwca 2006 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę nośnika reklamowego typu "blacklight" o wymiarach 5,9 x 2,9 m, na okres 5 lat, na działce nr ewid. [...] (obecnie [...]), przy ul. [...] w P., a Prezydent Miasta P. kwestionowaną decyzją z [...] lipca 2006 r., udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji z okresem użytkowania do [...] czerwca 2011 r. GINB podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, by Prezydent Miasta P. wydając kontrolowaną decyzję z [...] lipca 2006 r. miał wiedzę o tym, że nośnik reklamowy zrealizowany na działce nr ewid. [...] w trybie zgłoszenia wciąż istnieje na ww. działce, pomimo upływu terminu jego użytkowania. Odnośnie do dołączonego przez skarżącą oświadczenia byłego pracownika E. P. z [...] lipca 2020 r., z którego wynika, że: "Pracownicy Urzędu Miasta P. zajmujący się sprawą mieli pełną świadomość, że reklama już istnieje (...)" GINB wyjaśnił, że dokument ten nie stanowi wystarczającego dowodu do przyjęcia, że organ stopnia podstawowego miał takową wiedzę. Dalej GINB wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Mając na uwadze charakter i zakres spornej inwestycji GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2006 r. nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji). Podsumowując podkreślił, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2006 r. nie naruszyła przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W.. Podzielił pogląd organu odwoławczego, że oświadczenie byłego pracownika E. P. z [...] lipca 2020 r. nie jest podstawą do przyjęcia twierdzeń skarżącej Spółki, zaś wszelkie wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych lub wystąpienia okoliczności uzasadniających twierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji ostatecznej - zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 k.p.a. Sąd zaakceptował również stanowisko organu odwoławczego, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaś w aktach sprawy brak jest decyzji ustalającej, na wniosek inwestora, warunki zabudowy dla przedmiotowego urządzenia reklamowego. Postępowanie wyjaśniające również nie potwierdziło, aby inwestor uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd stwierdził, że w tych okolicznościach należało ocenić, czy brak tej decyzji (po 14 latach od wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego na budowę nośnika reklamowego tymczasowego) - skutkował rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 33 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji znaczny upływ czasu od daty wydania pozwolenia na budowę. Podkreślił, że o ile wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r,. sygn. akt P 46/13 nie daje podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. (wyłączający stwierdzenie nieważności na skutek upływu czasu) to jednakże upływ czasu musi być uwzględniany przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa jaką są skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. W tej sytuacji Sąd nie widzi podstaw, aby stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z 2006 r. - z uwagi na znaczny upływ czasu. Nie bez znaczenia jest także w tej sprawie to, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie kształtuje już żadnych praw dla inwestora. Upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego wiąże się z koniecznością rozbiórki takiego obiektu budowlanego wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego (art. 33 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten organy obu instancji zastosowały prawidłowo. Nie zostały również naruszone rażąco przepisy Prawa budowlanego powołane w skardze w pkt 2, jak i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej A. S.A. w W. zarzuciła powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.bud. poprzez bezpodstawne i dowolne stwierdzenie, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę bez wydania uprzedniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa - w sytuacji gdy jest to typowy przykład rażącego naruszenia prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a p.bud. poprzez bezpodstawne i dowolne stwierdzenie, że organ administracji nie wiedział o istnieniu urządzenia reklamowego, którego dotyczy sprawa w chwili wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę - w sytuacji, gdy całokształt materiału dowodowego (w szczególności uprzednie zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych oraz brak wydania uprzedniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) wskazuje na istnienie rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przywołano wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2003 r., sygn. III RN 30/02, w którym wskazano, że niedysponowanie przez inwestora ważną i wymaganą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącza możliwość wydania pozwolenia budowlanego, a zarzut rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 p.bud. jest oczywiście zasadny, skoro w dniu złożenia wniosku o pozwolenie budowlane decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była już ważna. Ponadto, oświadczenie E. P., byłego pracownika A. S.A., przeczy twierdzeniom, że Prezydent Miasta P. nie wiedział, iż urządzenie reklamowe istnieje w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w 2006 r. Poza tym organ ten przyjął zgłoszenie z [...] października 2000 r. dotyczące zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegającym na instalacji urządzenia reklamowego. Jednocześnie zdaniem skarżącej kasacyjnie organ całkowicie błędnie zinterpretował status prawny zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowalnych na czas określony. Wbrew jego twierdzeniom nie był to wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego, a zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, od którego organ administracji nie wniósł sprzeciwu. Przepisy prawa budowlanego nigdy nie pozwalały, ani nie pozwalają, aby zgłoszenie było ograniczone terminem użytkowania. Jeśli organ administracji chciał zobowiązać inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na obiekt tymczasowy, to powinien był złożyć sprzeciw od zgłoszenia. Oznacza to, że zgłoszenie złożone przez inwestora było skuteczne i do dziś jest dokumentem potwierdzającym legalność urządzenia reklamowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej sformułował w niej dwa zarzuty nakierowane na wykazanie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w skardze kasacyjnie wskazano jedynie art. 156 § 1 k.p.a., jednakże tylko pkt 2 tego przepisu stanowi o rażącym naruszeniu prawa). Po pierwsze wskazał, że rażące naruszenie prawa przejawia się w wydaniu ww. decyzji pomimo braku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, po drugie w wydaniu ww. decyzji w sytuacji, gdy urządzenie reklamowe, którego kwestionowana decyzja dotyczy już istniało. Istotnie, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.bud., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez prezydenta Miasta P. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należało dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3). W sprawie bezsporne jest, że decyzja z [...] lipca 2006 r. została wydana bez uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, że powyższe naruszenie przepisu prawa materialnego nie ma charakteru kwalifikowanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne lub gospodarcze – tj. skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznawana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Ponieważ skutki danego aktu, a także skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po jego wydaniu. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest zatem warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych wywołanych kontrolowaną decyzją (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 106/19; z 25 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 1708/18; o ile nie podano inaczej, powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że okoliczność wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany bez dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy, w okolicznościach tej sprawy, nie może stanowić wystarczającej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. Decyzja ta nie wywołała bowiem tego typu skutków społeczno-gospodarczych, które przemawiają za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. W dniu jej wydania, jak i po tym okresie przez prawie 14 lat nikt nie kwestionował jej zgodności z prawem. Należy w tej sprawie uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Obecnie ustawodawca wykonał już to orzeczenie (ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. poz. 1491, która weszła w życie 16 września 2021 r.), ale w dacie rozstrzygania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, nie było ono jeszcze wykonane. Mając na uwadze wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasadę ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału, art. 8 Konstytucji RP uznający Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz legalizmu (art. 7), Sąd pierwszej instancji nie mógł pominąć mocy wiążącej cyt. wyroku Trybunału. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 1896/19; z 18 października 2023 r., sygn. II OSK 111/21). W świetle powyższego, w sytuacji gdy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, choć wydana bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie była kwestionowana przez prawie 14 lat, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.bud. Tym bardziej, że decyzja ta nie kształtuje już żadnych praw dla inwestora. Upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego wiąże się z koniecznością rozbiórki takiego obiektu budowlanego wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu. Jakkolwiek więc w niniejszej sprawie przy wydawaniu decyzji z [...] lipca 2006 r. doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.bud., to naruszenie to nie miało charakteru rażącego, a to z uwagi na upływ czasu i wiążące się z tym niewystąpienie skutków społeczno-gospodarczych, które przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Należy podkreślić, że zasada państwa prawnego i wynikający z niej nakaz działania organów państwa na podstawie prawa, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK 2000, Nr 1, poz. 5). Ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności jest konieczne z uwagi na leżące w interesie publicznym konstytucyjne wartości, w tym w szczególności potrzebę stabilizacji stosunków prawnych, ochrony praw nabytych, a także rosnące trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego po upływie znacznego czasu (por. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK 2000, Nr 4, poz. 110; wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. II OSK 1663/20). Odnośnie do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a p.bud. poprzez bezpodstawne i dowolne stwierdzenie, że organ administracji nie wiedział o istnieniu urządzenia reklamowego, którego dotyczy sprawa w chwili wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017r., sygn. II FSK 1301/15). Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji nie może być więc oświadczenie byłego pracownika organu złożone po 14 latach od wydania decyzji. Kwestionowana decyzja z [...] lipca 2006 r. została wydana w dacie kiedy urządzenie reklamowe zrealizowane na podstawie zgłoszenia z 2000 r. powinno być już rozebrane (miało stać ostatecznie do [...] października 2005 r.). Z akt postępowania zwykłego nie wynika, aby organ miał wiedzę o istnieniu tego urządzenia po dacie, kiedy powinno zostać rozebrane. Nawet gdyby miał taką wiedzę, to z uwagi na upływ czasu w powiązaniu z oceną skutków społeczno-gospodarczych decyzji z [...] lipca 2006 r., nie sposób jej przypisać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., w którym wyrażona została zasada, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów, oraz bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (por. wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2024, pkt 1 do art. 8). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.