I OSK 2469/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 338/22 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 marca 2023 r. odrzucił skargę M. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z 29 kwietnia 1949 r. A. K. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. jako "[...] o pow. 759 m2. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie poprzedziła skargi ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 3 pkt 2 K.p.a. (takimi ponagleniami nie są znajdujące się w aktach administracyjnych pisma M. M. z 5 lutego 2021 r. i 2 listopada 2021 r.), stąd skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne z tego powodu, iż skarga nie została poprzedzona ponagleniem, podczas gdy stronie przedmiotowego postępowania nie przysługiwało prawo do wniesienia ponaglenia, w związku z czym nie było możliwe poprzedzenie skargi wniesieniem ponaglenia, a co za tym idzie skarga na bezczynność powinna być rozpoznana pomimo niewniesienia ponaglenia, gdyż strona wyczerpała wszystkie przysługujące jej środki zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie bezczynność w rozpoznaniu wniosku A. K. z 29 kwietnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości [...], po skierowaniu żądania przekazania sprawy do instancji wyżej celem jej załatwienia. Kwestią sporną pozostaje ustalenie czy skuteczne wniesienie przedmiotowej skargi na bezczynność musiało zostać poprzedzone wniesieniem ponaglenia. Rozważając tę kwestię należy uwzględnić, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej obowiązywały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341). W dniu 1 stycznia 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168 ze zm.). Skarżąca kasacyjnie trafnie jednak zauważa, że do spraw wszczętych i niezakończonych w danej instancji przed dniem wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje się przepisy rozporządzenia z 1928 r. Jednoznacznie rozstrzyga o tym art. 191 § 1 pierwotnej wersji K.p.a., który stanowi: "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych" (zob.: wyrok z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 662/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, że w art. 195 § 1 i 2 pierwotnego tekstu K.p.a. uchylono wszelkie przepisy dotyczące spraw uregulowanych w kodeksie, w tym rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 r., gdyż o stosowaniu dotychczasowych przepisów rozstrzygał wyraźnie przepis przejściowy. Na marginesie trzeba dodać porządkowo, że powołany wyżej przepis przejściowy - art. 191 pierwotnego tekstu K.p.a. został skreślony na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. Nr 4, poz. 8), która jednak w przepisach przejściowych (art. 13) również zawierała zasadę stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych. Skoro zatem sprawa zainicjowana wnioskiem z 29 kwietnia 1949 r. rozpatrywana była na podstawie przepisów rozporządzenia z 1928 r., to nie mają wobec niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące bezczynności i przewlekłości, w tym art. 37 dotyczący wniesienia ponaglenia. Instytucja bezczynności i przewlekłości postępowania nie była uregulowana w rozporządzeniu z 1928 r. Przepisy tego aktu nie przewidywały możności wniesienia przez stronę ponaglenia na bezczynność. Strona mogła przeciwdziałać bezczynności organu jedynie w sposób określony w art. 70 rozporządzenia, tj. żądając przekazania sprawy do instancji wyższej celem jej załatwienia, jeżeli w terminie, wskazanym w ust. 4 i 5 art. 68, sprawa nie zostanie całkowicie załatwiona, jak miało to miejsce w niniejsze sprawie. Jako nieprawidłowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zatem ocenić pogląd Sądu I instancji, że skarga na bezczynność podlega odrzuceniu z uwagi na niepoprzedzenie jej ponagleniem. Przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a., czy to przepisów szczególnych. W tym zakresie odwołać się należy do treści art. 53 § 2b P.p.s.a., który wskazuje, że w aktualnym stanie prawnym, przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, strona powinna wystąpić z ponagleniem. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2203/20, LEX nr 3179549). Przepisu art. 53 § 2b P.p.s.a. nie można odczytywać z pominięciem treści art. 52 § 2 P.p.s.a. O ile unormowania zawarte w art. 52 § 1-3 P.p.s.a. odnoszą się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, to unormowania art. 53 § 1-4 P.p.s.a. dotyczą terminu do wniesienia skargi. Z art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" wynika, poza wymogiem uprzedniego wniesienia ponaglenia, nieograniczony w czasie termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie odrębny w stosunku do treści art. 52 § 1-3 P.p.s.a. rodzaj środków zaskarżenia oraz tryb i wymóg składania takich środków. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych jednolicie i niezmiennie wskazuje, że art. 53 § 2b P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Jeśli ponaglenie, zgodnie z art. 52 § 2 P.p.s.a., stronie nie przysługuje, to nie ma podstaw do jego wymagania w oparciu o art. 53 § 2b P.p.s.a., co oznacza, że w takich sytuacjach skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, o ile nadal trwa stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz uchwały NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2044/23). Z tego względu zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarga na bezczynność w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z tego powodu, że nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, należało uznać za zasadny. Tym samym zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi z ww. powodu było wadliwe i podlegało uchyleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.