II SA/Lu 844/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lipca 2023 r., znak: GN-V.7536.10.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 28 lipca 2023 r., znak: GN-V.7536.10.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpoznaniu odwołania Z. P., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 15 czerwca 2023 r., znak: IGM.6821.18.2023.MWM, wydaną w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] poprzez udzielenie PGE Dystrybucja S.A. (dalej: PGE albo spółka) zezwolenia na wybudowanie w granicach wymienionych działek energetycznych linii kablowych średniego i niskiego napięcia oraz przebudowę istniejącej słupowej stacji transformatorowej. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z 12 kwietnia 2023 r. PGE S.A. wystąpiła do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z części działek nr: [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność skarżącego, w związku z planowaną, wyżej opisaną inwestycją. W uzasadnieniu wniosku wskazano cel tej inwestycji. Do wniosku załączone zostały dokumenty wskazujące na prowadzenie przez spółkę rokowań ze skarżącym, które nie doprowadziły do uzyskania przez spółkę tytułu prawnego do tych działek. Mając powyższe na uwadze, Starosta opisaną wyżej decyzją ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości skarżącego, zgodnie z wnioskiem Spółki. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko w niej zawarte. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do ograniczenia na rzecz PGE sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...], określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwie w świetle art. 6 pkt 2 u.g.n. inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem organu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z ustaleniami wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji nr [...] z dnia 8 maja 2019 r., znak: BK.6733.1.6.2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy w sposób obszerny uargumentował, że w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n., co potwierdzają dołączone do wniosku dokumenty, w tym korespondencja, pomiędzy przedstawicielem spółki a skarżącym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał w szczególności, że przebieg planowanej inwestycji na nieruchomościach stanowiących własność Z. P. jest technicznie uzasadniony i nie spowoduje ograniczenia w realizacji podstawowego przeznaczenia tego terenu. Docelowe ograniczenie sposobu korzystania z tych nieruchomości związane z budową oraz dalszą eksploatacją urządzeń przesyłowych ma bowiem łączną wielkość jedynie 75 m˛. W skardze na decyzję Wojewody skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ten organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności pisma strony z 2 czerwca 2023 r., w którym skarżący dowodził, że inwestor w sposób dowolny i nieuzasadniony określił obszar ograniczenia; b/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, która narusza zasadę prawdy obiektywnej wskutek braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania jednostronnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego, w szczególności niedostrzeżenia, że rokowania w tej sprawie miały charakter pozorny i zostały zerwane przedwcześnie z winy inwestora, przez co nie został wyczerpany tryb rokowań; 2) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędna wykładnię i uznanie, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował ten przepis. W związku z powyższym skarżący zażądał uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na wniosek skarżącego i wobec braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ograniczenie – w drodze decyzji administracyjnej – sposobu korzystania z części nieruchomości będących własnością Z. P., oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] poprzez udzielenie PGE Dystrybucja S.A. zezwolenia na wybudowanie w granicach wymienionych działek energetycznych linii kablowych średniego i niskiego napięcia oraz przebudowę istniejącej słupowej stacji transformatorowej. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją ma na celu podniesienie ciągłości, niezawodności zasilania elektroenergetycznego dla mieszkańców miejscowości K. oraz na terenie gminy K.. Ponadto planowana zamiana elektroenergetycznych linii napowietrznych na linie kablowe zwiększy bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz zwiększy estetykę i wartość nieruchomości (szczegółowo cele inwestycji wskazano na k. 103 akt adm.). Bezspornie opisana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n., który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dla tej inwestycji inwestor uzyskał uprzednio decyzję Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 8 maja 2019 r., znak: BK.6733.1.6.2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest ostateczna i prawomocna od dnia 21 października 2019 r. Wojewoda prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zostały przeprowadzone rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Pismem z 19 marca 2019 r. PGE poinformowała skarżącego o planowanej inwestycji, proponując ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie 3550 zł lub w kwocie wynikającej z operatu szacunkowego (k. 36 akt adm.). W odpowiedzi pismem z 4 kwietnia 2019 r. skarżący zgłosił uwagi odnośnie do opisania urządzeń w treści ewentualnej przyszłej umowy o ustanowienie służebności i wskazał, że proponowane wynagrodzenie w kwocie 3550 zł jest rażąco niskie, żądając przedstawienia danych, na podstawie których została wyliczona ta kwota. Wskazał jednocześnie, że na tym etapie negocjacji nie widzi potrzeby opracowania operatu szacunkowego (k. 31-34). W piśmie z 15 kwietnia 2019 r. PGE ustosunkowała się do uwag skarżącego, wskazała mechanizm wyliczania wynagrodzenia za ustanowienie służebności oraz zadeklarowała gotowość do spotkania się ze skarżącym w celu osiągnięcia porozumienia (k. 30). W korespondencji nadanej drogą elektroniczną przedstawiciel PGE zaproponował dwa alternatywne terminy spotkania ze skarżącym (k. 27). W dniu 8 maja 2019 r. odbyło się spotkanie przedstawiciela PGE oraz skarżącego, w trakcie którego skarżący uwarunkował zgodę przeniesieniem stojącej na terenie jego nieruchomości słupowej stacji transformatorowej, na co PGE nie wyraziła zgody (informacja ta zawarta jest w treści protokołu rokowań z 23 lipca 2019 r.- k 40). W odpowiedzi (korespondencja mailowa z 16 czerwca 2019 r.) skarżący wskazał, że powierzchnia służebności jest nieadekwatna do rzeczywistej służebności, z jakiej będzie korzystać PGE, a ponadto zaproponował wynagrodzenie za ustanowienie służebności w kwocie 23 817 zł (k. 26). W piśmie z 18 czerwca 2019 r. PGE odpowiedziała na zastrzeżenia skarżącego co do wielkości powierzchni zajętej na potrzeby planowanej inwestycji i wskazała, że zaproponowana przez skarżącego kwota wynagrodzenia jest dla spółki nie do przyjęcia. PGE podniosła jednocześnie, że proponuje wynagrodzenie w wysokości 5000 zł, zaś w przypadku braku jego akceptacji deklaruje zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego. Spółka wskazała, że brak akceptacji tej oferty zostanie uznany za zakończenie negocjacji z wynikiem negatywnym (k. 24). W piśmie z 5 lipca 2019 r. Z. P. nie zaakceptował ani proponowanego wynagrodzenia w kwocie 5000 zł, ani propozycji sporządzenia operatu szacunkowego, twierdząc, że PGE zleci sporządzenie operatu według wewnętrznych wytycznych (k. 20). Pismem z 23 lipca 2019 r. PGE poinformowała, że wobec powyższego zakończyła negocjacje z wynikiem negatywnym (k. 18). W ocenie Sądu treść powyższych dokumentów nie pozostawia wątpliwości, że spółka miała rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczęła w tym celu rokowania ze skarżącym, które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 124 ust. 3 u.g.n., ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. To oznacza, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje również momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. W związku z tym należy stwierdzić, że o "przeprowadzeniu rokowań" w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. można mówić w przypadku, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela ma zaś miejsce, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Oczywiste jest bowiem, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest, gdy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Przy tym trzeba mieć na względzie, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organów administracji to, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest jedynie zbadanie, w oparciu o dokumenty z przeprowadzonych rokowań, czy rokowania te odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16; wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 783/17). Innymi słowy, kontroli organu nie podlega tryb prowadzenia rokowań. Stąd powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Rolą organu (a w konsekwencji także sądu) jest zbadanie, czy rokowania się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Zasadniczym powodem braku zgody skarżącego była – jego zdaniem – zbyt niska kwota, jaką zaproponowała mu spółka za ustanowienie służebności. W orzecznictwie wyrażono jednak stanowisko, że nawet okoliczność, że w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi o tym, że rokowania się nie odbyły (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18). Ponadto spółka zaproponowała wywołanie opinii rzeczoznawcy majątkowego w celu określenia wartości służebności przesyłu, którą to propozycję skarżący odrzucił, zakładając niecelowość wywoływania tej opinii. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutowi skargi, rokowania odbyły się, co znajduje potwierdzenie w wyżej omówionej dokumentacji zgromadzonej w aktach, zaś do porozumienia między stronami sporu nie doszło. Przeprowadzone rokowania okazały się zatem nieskuteczne. Warunek przeprowadzenia rokowań oraz brak ich skuteczności uprawniał PGE do złożenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu nadmiernej ingerencji w prawo własności działek skarżącego poprzez dowolne i nieuzasadnione określenie obszaru ograniczenia tego prawa, należy w pierwszej kolejności podnieść, że w rozstrzyganej sprawie organ pierwszej instancji określił zarówno rodzaj inwestycji, z uwagi na którą udzielono zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jak i precyzyjnie określił powierzchnię oraz szerokość strefy trwałego oraz czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Przyjęte w sentencji decyzji parametry przebiegu inwestycji zostały określone na stanowiących jej integralną część mapach sporządzonych przez uprawnionego geodetę i zewidencjonowanych w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Starostę Lubelskiego oraz wskazane w sentencji decyzji organu pierwszej instancji (k. 140 oraz k. 133-136 akt adm. I inst.). Bezsprzecznie obszar stałego ograniczenia korzystania z prawa własności na działkach skarżącego obejmie 75 m˛ powierzchni, zaś jako niezbędny do czasowego ograniczenia na czas prowadzenia robót oznaczono dodatkowo obszar tych działek o powierzchni 516 m˛. Poza sporem jest także, że projektowana inwestycja energetyczna będzie przebiegała przy granicy nieruchomości (na co wskazano już na etapie rokowań prowadzonych przez spółkę), przed ogrodzeniem, w części graniczącej z drogą publiczną, pod istniejącymi drogami, rowami oraz na terenach zielonych. Linie kablowe będą układane na głębokości min. 0,8 m i 0,7 m od powierzchni ziemi, zgodnie z normą N SEP-E-004 (decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – k. 15, k. 61-62; mapy k. 41-44), Oznacza to, że zminimalizowano utrudnienia dotyczące przyszłego ewentualnego zagospodarowania działek skarżącego. Szerokość pasa technologicznego niezbędnego do posadowienia linii kablowych jest wyliczona na podstawie wytycznych sporządzonych na potrzeby przedsiębiorstw przesyłowych przez Polskie Towarzystwo Przesyłu i Rozdziału Energii Elektrycznej i zawiera się w przedziale od 0,5 m do 0,7 m, a zatem nie szerszym niż 1 m, co jest adekwatne i wystarczające dla planowanej inwestycji. Projektowana linia energetyczna będzie zajmować obszar tylko 75 m˛ przy 34700 m˛ (3,47 ha) całkowitej powierzchni działek skarżącego. Stąd w pełni zasadne jest stanowisko organów, że planowana przez spółkę sieć została zaprojektowana w taki sposób, by nie utrudniać przyszłego zagospodarowania działek skarżącego. Istotne w sprawie jest także, że PGE, mocą decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 31 sierpnia 2010 r., znak: DPE-4711-18(3)/19029/2010/MW jest operatorem systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym ciążą na niej obowiązki wynikające z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385 ze zm.). Oznacza to, że realizacja inwestycji jest wypełnieniem nałożonych Spółkę przez ustawodawcę powinności, zaś opóźnienie w realizacji, a w szczególności nieterminowe oddanie linii do eksploatacji wiąże się z naruszeniem interesu publicznego lokalnej społeczności. Niezrealizowanie opisanej inwestycji w oznaczonym terminie grozi przeciążeniem istniejących połączeń energetycznych, czego nie można pominąć, mając na uwadze zasługujący na ochronę interes publiczny osób korzystających z tej sieci energetycznej. Należy przy tym podkreślić, że na PGE jako jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 (art. 124 ust. 4 u.g.n.). Jeżeli natomiast założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.). Należy również wskazać, ze jeżeli w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości właściciel doznał szkody, przysługuje mu na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podsumowując, zakres spornego ograniczenia korzystania z prawa własności skarżącego jest racjonalny i zgodny z celem inwestycji. Został on w decyzji określony precyzyjnie, nie nosi znamion nadużycia władztwa administracyjnego organów, ponadto inwestor został zobowiązany do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, ewentualnie do zapłaty skarżącemu odszkodowania (pkt IV i VI decyzji organu I instancji). Wbrew zarzutom strony skarżącej organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.