II SA/Bd 598/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej spółki [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Prezydent M. B. decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...].RS, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") umorzył w całości postępowanie z wniosku [...] Sp. z o.o. (tj. Skarżącej Spółki) z [...] lipca 2022 r. dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej – antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 18,65 m wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, zlokalizowana na budynku usytuowanym na działkach nr [...] i 165/40 przy ul. [...] – [...] w B.. Prezydent stwierdził, że w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja dotycząca przedmiotowej inwestycji tj. decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2019 r. nr [...].RS odmawiająca Spółce pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. – P. z [...] września 2020 r. nr [...].AC. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Wojewoda [...] – P. decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że Skarżąca Spółka wnioskiem z [...] lipca 2022 r. wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej - antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 18,65 m wraz z instalacja radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, zlokalizowaną na budynku usytuowanym na działkach nr [...] i 165/40 przy ul. [...] - [...] w B.. Wojewoda podzielił stanowisko organu l instancji, że identyczny wniosek z Spółki z [...] marca 2019r., dotyczący możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji został już rozpatrzony. Wojewoda wskazał, że Prezydent decyzją z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Skarżącej Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku usytuowanym przy ul. M. S.-C. 38B w B.. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy tą decyzję Prezydenta. Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 958/19 uchylił wprawdzie decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., jednakże po ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] czerwca 2019 r., znak: [...]. Wskazując na powyższe Wojewoda podniósł, że jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest żądanie rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wojewoda uznał za niezasadny argument odwołującej się Spółki, że po wydaniu poprzedniej decyzji doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie 25 października 2019 r. nowelizacji ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, która dodała w art. 46 ust. 1 a stanowiący, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wojewoda wskazał, że poprzednie postępowanie zakończyła ostatecznie jego decyzja z [...] września 2020 r. w więc decyzja wydana po wejściu w życie ww. nowelizacji. Nadto z treści tej decyzji wynika, że Wojewoda badał sprawę pod kątem przepisów ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, w szczególności brał pod uwagę treść przepisu art. 46 tej ustawy. Wojewoda przypomniał, że inwestycja rozpatrywana w sprawie [...] została zlokalizowana na obszarze obowiązywania m.p.z.p., na terenie oznaczonym symbolem 67.MW o przeznaczeniu podstawowym - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz przeznaczeniu uzupełniającym - tereny zabudowy usługowej. Jak wynika z punktu 1.2 projektu budowlanego: "Przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] ([...] 16 m), BYD1091A, zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku handlowo-usługowego, który usytuowany jest na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...]." Przedmiotowa inwestycja obejmowała stację bazową telefonii komórkowej obejmującą dach istniejącego budynku, na którym planowano lokalizację antenowej konstrukcji wsporczej typu [...] 16 m. W ocenie Wojewody planowana inwestycja nie spełniała więc wymogów m.p.z.p., który w § 11 ust. 10 pkt 5 dopuszcza instalowanie urządzeń służących potrzebom telefonii komórkowej pod warunkiem powiązania ich z bryłą budynku - np. wbudowanie. Natomiast w pkt 6 wskazano: "zabrania się lokalizacji masztów i wież antenowych na potrzeby instalacji stacji bazowych telefonii komórkowej." Wojewoda podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt ll SA/Bd 958/19 wskazał na konieczność ustalenia przyczyn wprowadzenia ograniczeń zawartych w ww. § 11 ust 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady M. B. z dnia [...] kwietnia 2010 r., w sprawie miejscowego planu "S. - Ł." w B.. Zdaniem Wojewody analiza ustaleń m.p.z.p. zawartych w § 11 ust. 10 jednoznacznie wykazała, że w granicach obszaru objętego planem nie wprowadzono zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Odnośnie wskazanie przez Spółkę, że inwestycja jest powiązana z bryłą budynku Wojewoda podniósł, że jak wskazał organ I instancji w decyzji z [...] sierpnia 2022 r. – główną przyczyną poprzedniej odmownej decyzji Wojewody było nieuzupełnienie przez inwestora istotnego braku w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez wykazanie spełnienia wymogu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Skrzetusko-Łużycka", tj. § 11 ust. 10 pkt 5, dopuszczającego instalowanie na obiektach usługowych urządzeń służących potrzebom telefonii komórkowej pod warunkiem powiązania ich z bryłą budynku przy zachowaniu wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Jeżeli zatem inwestor nie zgadzał się z treścią uzasadnienia decyzji Wojewody z [...] września 2020 r., gdyż uważał, że inwestycja jest powiązana z bryłą budynku, to winien złożyć skargę na tą decyzję. Podnoszona kwestia zgodności inwestycji z m.p.z.p. przy ostatecznym zakończeniu sprawy administracyjnej, nie może podlegać rozpatrzeniu. Wobec tego Wojewoda uznał, że inwestycja objęta wnioskiem Skarżącej Spółki z [...] marca 2019 r. jest tożsama z wnioskiem tej Spółki z [...] lipca 2022 r. i była oceniana m.in. w świetle przepisu art. 46 ust. 1 a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W konsekwencji stwierdził, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z [...] lipca 2022 r. jest bezprzedmiotowe, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2019 r. utrzymana w mocy decyzją Wojewody z [...] września 2020 r. W skardze do Sądu Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2022 r. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 46 ust. 1, 1a i 2, w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi sieci telekomunikacyjnych, w zw. z § 11 ust. 10 pkt. 5 uchwały nr [...] Rady M. B. z dnia [...] kwietnia 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. - Ł." w B. (zwanej m.p.z.p.), w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało rozpatrzone przez Wojewodę decyzją z [...] września 2020 r., ponieważ zdaniem Skarżącej przedsięwzięcie objęte decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nie było rozpatrzone dotychczas przez Organy; 2) art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia [...] maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - poprzez przyjęcie, że postanowienia m.p.z.p., w szczególności § 11 ust. 10 pkt. 5 m.p.z.p., uniemożliwiają realizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że decyzja z dnia [...] września 2020r. dotyczyła innego zamierzenia budowlanego. Poprzednio Skarżąca zamierzała uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę dla konstrukcji wsporczej o wysokości 16,7 m. Natomiast obecnie przedmiotem postępowania jest konstrukcja o wysokości 17,35 m. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2023 r. Wojewoda wskazał jedynie, że zamierzenie budowlane planowane jest na terenie objętym ochroną konserwatorską, co uniemożliwia zdaniem Organu jej realizację. Jednakże Organ nie rozpatrzył zgody, jaką wydał na inwestycję Miejski Konserwator Zabytków. W konsekwencji Organ nie rozpatrzył sprawy w tym zakresie. Ponadto Skarżąca podniosła, że w decyzji z [...] września 2020 r. Wojewoda nie rozpatrzył sprawy pod kątem art. 46 ust ,,1a" ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który wówczas obowiązywał. Przepis ten zawiera konkretne wskazówki, w zakresie ograniczeń zawartych w miejscowych planach. Biorąc pod uwagę, zgodę Miejskiego Konserwatora Zbytków oraz przeznaczenie terenu na działalność usługową brak jest podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że ograniczenie wynikające z § 11 ust.10 pkt.5 m.p.z.p. jest bardzo niejasne, o charakterze uznaniowym. Planowana inwestycja odpowiada wymogom technicznym nałożonym przez stosowne przepisy, a nadto wymogom środowiskowym. Skarżąca podkreśliła, że przepisy dotyczące ochrony środowiska obligują ją do wzniesienia konstrukcji wsporczej o odpowiedniej wysokości, a to uniemożliwia powiązanie, w tym wbudowanie urządzenia w bryłę budynku, zwłaszcza na takim budynku handlowo-usługowym, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji ograniczenie wskazane w § 11 ust.10 pkt 5 m.p.z.p. jest niczym nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącej. Należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, a więc rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Poza granicami tego typu rozstrzygnięcia jest badanie merytorycznych przesłanek załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem Skarżącej. Ani zatem organ w zaskarżonej decyzji nie powinien wypowiadać się w tym zakresie, ani skarga nie może odnieść skutku poprzez wykazywanie, że niezależnie od istniejących przesłanek umorzenia postępowania istniały materialno – prawne podstawy do wydania wnioskowanej przez Skarżącą decyzji. Inaczej mówiąc – na obecnym etapie sprawy brak jest podstaw do rozstrzygania przez Sąd o prawidłowości wykładni art. 46 ust. 1, 1a i 2, w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi sieci telekomunikacyjnych jak też przepisów uchwały nr LXV/995/10 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. - Ł." w B.. Kontrola Sądu ogranicza się do oceny, czy organ miał podstawy do stwierdzenia, iż rozpatrywał już identyczny wniosek Skarżącej spółki tj. wniosek dotyczący tej samej inwestycji, w tym samym stanie prawnym – co skutkuje stwierdzeniem, że sprawa jako bezprzedmiotowa, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. podlegała umorzeniu. Biorąc pod uwagę powyższe co do zasady słuszne jest podniesienie przez organ, że poprzednie postępowanie, dotyczące inwestycji Skarżącej Spółki na tym samym terenie przy ul. [...] – C. , zostało zakończone decyzją z [...] września 2020 r., a zatem już po wejściu w życie, w dniu [...] października 2019 r., nowelizacji ustawy z dnia [...] maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, która to nowelizacja dodała wskazywany i analizowany przez Spółkę art. 46 ust. 1a. Okoliczność czy Wojewoda w decyzji z [...] września 2020 r. wziął pod uwagę ów przepis nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości obecnej decyzji umarzającej postępowanie. Poprzedni brak rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych czy też poprzednia błędna interpretacja tego przepisu mogły być podstawą kwestionowania merytorycznej decyzji Wojewody z [...] września 2020 r. w drodze skargi do sądu administracyjnego. Nie ma to jednak znaczenia w przypadku badania tożsamości spraw. Przesłanką stwierdzenia tożsamości spraw jest bowiem sama okoliczność, że zarówno w momencie wydania poprzedniej decyzji, jak też w momencie, kiedy ma być rozstrzygnięta obecna sprawa, stan prawny nie uległ zmianie. Nie ma natomiast znaczenia, czy przepisy składające się na ten stan prawny były poprzednio prawidłowo czy nieprawidłowo interpretowane. Zasadnie natomiast Skarżąca Spółka wskazuje na różnicę w samym zakresie poprzedniej i obecnej inwestycji tj. na okoliczność, że poprzednio zamierzała uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę dla konstrukcji wsporczej o wysokości 16,7 m, natomiast obecnie przedmiotem postępowania jest konstrukcja wsporcza o wysokości 17,35 m. Należy zwrócić uwagę, że w pkt 5 wniosku Spółki [...] lipca 2022 r. wskazano wyraźnie, że zamierzenie inwestycyjne to budowa stacji bazowej telefonii komórkowej "antenowa konstrukcja wsporcza o wysokości całkowitej 18,65 m". Akta administracyjne, na podstawie których rozstrzygał organ w przedmiotowej sprawie, zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nie obejmuje w ogóle poprzedniej sprawy, zakończonej decyzją Wojewody z [...] września 2020 r. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ obecnie twierdzi, że poprzednia inwestycja co do jej zakresu jest tożsama z obecną. Co więcej – jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 29 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Bd 958/19, który dotyczył wydanej w ramach poprzedniej sprawy decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2019 r. – poprzedni wniosek Spółki miał dotyczyć antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 17,8 m. ale nie "całkowitej", ale "licząc od powierzchni stropu nad ostatnią kondygnacją" (str. 1 uzasadnienia wyroku). Bez porównania zatem poprzedniego i obecnego wniosku oraz dołączonych do nich dokumentów oraz bez uzyskania ewentualnych wyjaśnień inwestora co do poziomu, od którego obecnie liczy wskazaną we wniosku wysokość konstrukcji - nie jest możliwe ustalenie, czy mamy do czynienia z taką samą inwestycją. Brak dokumentacji przedłożonej przez Skarżącą Spółkę w poprzedniej sprawie uniemożliwia też stwierdzenie, czy obecnie mamy do czynienia z tym samym rozwiązaniem technicznym w zakresie połączenia planowanej konstrukcji z bryłą budynku. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie akt, które organ przekazuje ze skargą, stosownie do obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Podstawą zatem orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Innymi słowy – sąd jest zobowiązany przyjąć, że organ rozstrzygał na podstawie takiego zakresu akt, jaki został przedstawiony Sądowi. Przedstawione Sądowi akta nie zawierają ani poprzedniego wniosku Skarżącej Spółki, ani decyzji organu kończącej poprzednią sprawę. Tymczasem istotą kontrolowanego rozstrzygnięcia jest stwierdzenie tożsamości sprawy, a więc stwierdzenie, że nie tylko mamy do czynienia z tym samym stanem prawnym (w tym zakresie wystarczy sama znajomość prawa obowiązującego w dacie wydanie poprzedniej decyzji i obecnie), ale też że sam przedmiot rozstrzygnięcia (tj. zakres planowanej inwestycji) jest taki sam. W tym ostatnim zakresie wymaga to porównania treści poprzedniego wniosku Spółki wraz z dołączoną do niego dokumentacją z obecnym wnioskiem. Podkreślić też należy, że przy takim zakresie rozstrzygania jak w zaskarżonej decyzji nie jest możliwe uzupełnienie przez Sad akt sprawy na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W kontrolowanej zaś sprawie dokumenty, których brak nie stanowią "uzupełnienia" ale zasadniczą część sprawy, bez których nie jest w ogóle rozstrzygnięcie istoty sprawy. Ich uzupełnienie nie byłoby zatem "wyjaśnieniem istotnych wątpliwości", ale w istocie prowadziłoby do samodzielnego rozstrzygnięcia przez Sąd kwestii którą winien rozstrzygnąć organ tj. tożsamości spraw. Sąd administracyjny zaś jest powołany nie do zastępowania organów administracyjnych w ich działalności orzeczniczej, ale do kontroli orzeczeń organów administracji. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ wydała zaskarżoną decyzję z uchybieniem ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy tj. z uchybieniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że brak jest tożsamości pomiędzy poprzednim a obecnym zamierzeniem budowalnym Skarżącej Spółki Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu akt sprawy, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych, biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.