II SAB/Wa 628/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz(spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne ustalenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w rozpoznaniu jego wniosku o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że J. K. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji (nr [...]) z [...] października 2018 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] października 2018 r. Skarżący wnioskiem z [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu podniósł, że jego żądanie znajduje oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Komendant Powiatowy Policji w [...] przekazał wniosek skarżącego Komendantowi Głównemu Policji zgodnie z właściwością (pismo z 20 listopada 2018 r.). Wniosek J. K. wpłynął do Komendanta Głównego Policji w dniu 26 listopada 2018 r. Dyrektor [...] Komendy Głównej Policji w piśmie z [...] marca 2019 r. poinformowała skarżącego, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego mamy do czynienia z "luką w systemie prawnym" i w związku z tym, aż do czasu jej "zlikwidowania" (przez ustawodawcę) nie ma "możliwości pozytywnego rozpatrzenia" jego wniosku o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Organ dodał, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, podejmie niezbędne działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącego. J.K. w dniu [...] lipca 2019 r. na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie. Skarżący podał, że Komendant Główny Policji nie wypłacił mu żądnego ekwiwalentu (wyrównania), ani nie wydał stosownej decyzji w tej sprawie. J. K. stwierdził, że organ jest zobowiązany do "samodzielnego" wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Zastępca Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji w piśmie z [...] lipca 2019 r. podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z [...] marca 2019 r. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych J.K. w dniu 5 sierpnia 2019 r. wniósł do Sądu skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w niniejszej sprawie, domagając się zobowiązania organu do jej załatwienia, w terminie jednego miesiąca. Skarżący w uzasadnieniu przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 218/19 stwierdził, że zadaniem organu jest dokonanie wyliczenia i wpłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Komendant Główny Policji nie wypłacił mu żądanego ekwiwalentu pieniężnego ani nie wydał decyzji o odmowie jego wypłaty (takimi decyzjami nie są pisma informacyjne pracownika Komendy Głównej Policji), a to oznacza, że pozostaje w niniejszej sprawie bezczynny. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Głównego Policji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jego wniosku z [...] listopada 2018 r. o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego wpłynął do organu właściwego według ostatniego miejsca pełnienia przez niego służby w dniu 26 listopada 2018 r., w piśmie z [...] marca 2019 r. Zastępca Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji poinformowała skarżącego, że w obecnym stanie prawnym nie ma "możliwości pozytywnego rozpatrzenia" jego wniosku o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy; w dniu [...] lipca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), a następnie, w dniu 5 sierpnia 2019 r. skargę na bezczynność tego organu (Komendanta Głównego Policji), zgodne z art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wynika z tego, że bezczynność jest kategorią obiektywną, dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania a datą wniesienia skargi. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z niezałatwieniem sprawy przez organ administracji będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy ten organ nie "zareagował" na wniosek wszczynający postępowanie w jednej z prawnie dopuszczalnych form jego działania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 2/19, LEX nr 2665562). Komendant Główny Policji nie znajdując podstaw prawnych do "pozytywnego" załatwienia wniosku skarżącego o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji (wypłaty ekwiwalentu), aby uwolnić się od zarzutu bezczynności, obowiązany był wydać "formalne" postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61a k.p.a.), ewentualnie "merytoryczną" decyzję administracyjną o odmowie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego. Z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, Komendant Główny Policji w terminach określonych w przepisach prawa (art. 35 § 3 k.p.a.) nie rozpoznał wniosku J. K., w jednej z form przewidzianych w przepisach prawa. Z całą pewnością za takie załatwienie sprawy nie można uznać pisma Zastępcy Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji z [...] marca 2019 r. Można tylko dla porządku dodać, że okoliczności powołane w wymienionym piśmie nie mogą być traktowane jako przyczyny niezależne od organu (art. 35 § 5 k.p.a.), "usprawiedliwiające" zwłokę w postępowaniu i nie pozwalają na oddalenie zarzutu bezczynności organu w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Komendanta Głównego Policji pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. K. z [...] listopada 2018 r. o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Zdaniem Sądu, termin jednego miesiąca od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jest po pierwsze terminem, w którym organ jest w stanie załatwić sprawę, a po drugie jest to termin, jaki przepisy k.p.a. wyznaczają organom na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.) Tak określony termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że bezczynność Komendanta Głównego Policji w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. nie jest rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. To "przekroczenie" musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 9/18 oraz WSA w Łodzi z 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 73/18, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Działanie organu (a raczej jego brak), aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Nie wywołuje też dotkliwych skutków dla skarżącego, ponieważ nie stanowi świadczenia mogącego mieć istotne znaczenie dla ich codziennej, materialnej egzystencji. W ocenie Sądu, zwłoka Komendanta Głównego Policji w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale wynika z nieprawidłowego zastosowania zakwestionowanego przez Trybunał przepisu prawa (art. 115a ustawy o Policji). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 powołanej ustawy.