I OZ 91/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1414/22 odrzucającego skargę M. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej również: Sąd I instancji), postanowieniem z 6 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1414/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", odrzucił skargę M. Z. (dalej również: Skarżący) na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewid. Nr [...], obr. [...], jedn. ewid.[...], objętej księgą wieczystą, nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem z 16 grudnia 2022 r., pełnomocnik Skarżącego został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa procesowego lub jego uwierzytelnionego odpisu, upoważniającego do działania w imieniu Skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie lub sądami administracyjnymi. Odpis powyższego zarządzenia został doręczony pełnomocnikowi Skarżącego 28 grudnia 2022 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie - pełnomocnik Skarżącego, pismem z 29 grudnia 2022 r., przesłał drogą elektroniczną pełnomocnictwo udzielone przez F. I. i A. J. o następującej treści: "Nin. działając za spółkę pod firmą [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Wspólnicy spółka komandytowa jako upoważnieni do reprezentacji jej komplementariusza, a także działając z umocowania: (...) M. Z. (...), udzielamy pełnomocnictwa radcom prawnym (...) do działania w imieniu spółki oraz udzielających jej umocowania osób wskazanych wyżej (...) przed właściwymi organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi". Przy piśmie z 23 stycznia 2023 r., nadesłano dodatkowe pełnomocnictwo udzielone przez M. Z. r.pr. T. P. Odrzucając wniesioną skargę Sąd I instancji wskazał, że przedłożone przy piśmie z 29 grudnia 2022 r., pełnomocnictwo nie stanowiło skutecznego umocowania do działania w imieniu Skarżącego przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznaczało, że braki formalne skargi nie zostały uzupełnione. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie przy piśmie z 23 stycznia 2023 r. nadesłano poprawne pełnomocnictwo (z daty 10 stycznia 2023 r.), ale nastąpiło to po terminie 7 dniowym do uzupełnienia braków formalnych skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Skarżący, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi, a w konsekwencji tego naruszenia zastosowanie art. 58 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. mimo braku podstaw do jego zastosowania i odrzucenie skargi w oparciu o ten przepis. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik Skarżącego wskazał, że skarga, zgodnie z procedurą, została wniesiona za pośrednictwem Wojewody. Organ ten przekazał ją Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Jak wynika z informacji posiadanych przez pełnomocnika Skarżącego do pisma przewodniego przekazanego drogą elektroniczną (e-PUAP) nie załączono załączników skargi. Następnie Sąd I instancji wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez przedłożenie pełnomocnictwa zaznaczając, że nie załączono dokumentów wskazanych jako załączniki do skargi. Pełnomocnik Skarżącego oświadczył, że skarga nie zawierała w rzeczywistości braku, do uzupełnienia którego wezwał Sąd I instancji. Za skargą przedłożono bowiem stosowne pełnomocnictwo. Dalej pełnomocnik Skarżącego wskazał, że organ zaniechał przekazania WSA załączników do skargi. W zażaleniu podniesiono, że strona została wezwana do uzupełnienia braku, którego w rzeczywistości nie było. Pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że jednego dnia wniósł siedem różnych skarg na siedem odrębnych postanowień organu, tożsamych w treści, jednak wydanych wobec innych stron, w różnych sprawach. W następstwie powyższego Sąd Wojewódzki wystosował do niego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skarg - podobnie jak w niniejszej sprawie. Treść pism Sądu wyraźnie wskazywała, że skarga pozbawiona była załączników, które w niej powołano. W tych okolicznościach pełnomocnik Skarżącego wykrywszy błąd organu, nadesłał do WSA dokumenty załączone uprzednio za skargą, wyraźnie wskazując, że składa je ponownie. Podkreślił, że brak formalny w rzeczywistości nie wystąpił. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego równie poprawnym działaniem byłoby udzielenie Sądowi I instancji informacji, że brak, który wskazał, nie wystąpił, a jeśli jego treść budziłaby wątpliwości Sądu I instancji, to właśnie to w wezwaniu powinien wskazać Sąd. Podobne pismo złożone zostało w sześciu bliźniaczych sprawach. Następnie w kilku z tych spraw Sąd I instancji wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa wprost umocowującego do działania przed sądami administracyjnymi. Z wezwań tych wynikało jasno, że to treść załączonego dokumentu jest kwestionowana przez Sąd, nie zaś sam fakt jego braku. Sąd I instancji wskazał w pozostałych sprawach, że umocowanie wynikające z dokumentów załączonych za skargą (i przedłożonych w odpowiedzi na pierwsze wezwanie) nie jest jednoznaczne i konieczne jest przedłożenie innego pełnomocnictwa. Pełnomocnik konsekwentnie podnosi, że dokumenty załączone za skargą należycie wykazywały jego umocowanie. Skarżący w treści aktu notarialnego, na mocy którego nabył lokal mieszkalny, umocował Spółkę do wszelkich działań zmierzających do uzyskania trzech zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – w tym do udzielania stosownych pełnomocnictw procesowych. Takiego pełnomocnictwa Spółka udzieliła pełnomocnikowi. Skoro jednak takie umocowanie budziło wątpliwości Sądu, to pełnomocnik zareagował na wezwania przedkładając dodatkowe pełnomocnictwa, wprost udzielone przez skarżących i wyraźnie umocowujące do działania przed sądem administracyjnym. Dopiero to drugie wezwanie stanowiło "wezwanie do uzupełnienia braków formalnych" w rozumieniu p.p.s.a. Pierwsze wezwanie zmierzało bowiem nie do wyeliminowania zaniedbania strony, lecz organu II instancji. Sąd jak się wydaje dostrzegł to w innych sprawach, ponawiając swoje wezwanie i wyraźnie wskazując tym razem, że dokumenty załączone do skargi otrzymał, jednak budzą one jego zastrzeżenia. Pełnomocnik Skarżącego wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie jednak Sąd I instancji, bez drugiego wezwania jak ww. sprawach, odrzucił skargę. Doprowadziło to do sytuacji, w której przyczyną odrzucenia skargi było zaniedbanie organu. Gdyby bowiem organ przekazał kompletną skargę, tj. skargę wraz z załącznikami, a Sąd I instancji następnie wezwał do uzupełnienia braku formalnego poprzez przedłożenie stosownego pełnomocnictwa, oczywistym byłoby, że to, które zostało przedłożone, nie jest uznawane przez Sąd (choć w ocenie pełnomocnika w takim przypadku Sąd winien wyraźnie to wskazać - pełnomocnik powinien wiedzieć, dlaczego wzywa się go do złożenia dokumentu, który przecież złożył). Wówczas pełnomocnik uzyskałby inne pełnomocnictwo, takie, które spełni oczekiwania Sądu. Tymczasem organ przekazał "wybrakowaną" skargę, więc pierwszego wezwania nie dało się zrozumieć i potraktować inaczej niż wezwania do złożenia dokumentów, które zostały złożone wcześniej wraz ze skargą, a których Sądowi nie przedłożono. Sąd I instancji nie dał pełnomocnikowi w żadnym miejscu sygnału, że pełnomocnictwo załączone za skargą jest w jego ocenie nieprawidłowe, odrzucił więc skargę nie wzywając do uzupełnienia dostrzeżonego braku (a jedynie "braku", który w rzeczywistości brakiem nie był - dokument załączony za skargą). Konkludując, Sąd I instancji wezwał jedynie do uzupełnienia braku, który nie wystąpił - wezwał do przedłożenia pełnomocnictwa, które było załączone za skargą, a jedynie nie zostało przekazane przez organ Sądowi. Kiedy pełnomocnik to wskazał. Sąd I instancji odrzucił skargę, bo zakwestionował treść załączonego pełnomocnictwa ale nigdy nie wezwał do usunięcia braku dotyczącego treści przedłożonego pełnomocnictwa. Takie postępowanie Sądu I instancji, w ocenie pełnomocnika Skarżącego stanowi naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji nie było podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., który stał się podstawą odrzucenia skargi. Naruszenie miało więc wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia niniejsze zażalenie. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w treści uzasadnienia dla wykazania powołanych tam okoliczności. Pismem z 21 marca 2023 r., pełnomocnik Skarżącego wskazał dodatkowo, że z siedmiu bliźniaczych skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w trzech doszło do odrzucenia skargi, jednakże po zapoznaniu się z treścią zażalenia (niemal identycznego z wniesionym w niniejszej sprawie) składy orzekające doszły do przekonania, że zasadne jest uwzględnienie zaprezentowanej tam argumentacji i uchyliły własne postanowienia o odrzuceniu skargi. Jednocześnie załączył do pisma dwa odpisy postanowień, którymi Sąd I instancji uwzględnił wniesione zażalenia i uchylił własne postanowienia o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odrzucił skargę wskazując, że nie został uzupełniony brak formalny w postaci złożenia pełnomocnictwa. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik Skarżącego zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. złożył skargę za pośrednictwem organu drogą elektroniczną. Następnie organ przekazał skargę do WSA w formie, w jakiej została ona wniesiona - do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu I instancji (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, Dz. U. z 2019 r., poz. 1003). Z treści skargi wynika, że zawierała ona osiem załączników (w tym pełnomocnictwo), których brak jest jednakże zarówno w aktach administracyjnych, jak i sądowych sprawy. Nie zostały one też przesłane przez organ wraz z odpowiedzią na skargę udzieloną w wersji papierowej (pismo z 2 grudnia 2022 r.), przy której nadesłano akta administracyjne oraz uwierzytelnione kopie dokumentów elektronicznych (wydruki z systemu teleinformatycznego). Z pisma przewodniego organu, sporządzonego w formie elektronicznej, przekazującego wniesioną skargę z 1 grudnia 2022 r. do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że organ przesłał do Sądu I instancji także dwa załączniki w formie elektronicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji już na tym etapie postępowania winien we własnym zakresie najpierw wyjaśnić, czy w plikach elektronicznych przesłanych przez organ do Sądu znajdują się rzeczone załączniki o których mowa w skardze. Dopiero w przypadku ich braku należało zwrócić się do organu celem wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Na tym etapie postępowania bez ustalenia powyższego nie można było bowiem jednoznacznie ustalić, czy pełnomocnik Skarżącego składając skargę drogą elektroniczną przesłał również jej załączniki, czy też nie, a jeśli tak, to czy organ je w ogóle przesłał wraz z odpowiedzią na skargę do Sądu, a jeśli tak to dlaczego nie zostały one dołączone do akt sądowych sprawy za skargą. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skoro Sąd I instancji nie ustalił, czy organ wypełnił swoje obowiązki wynikające z art. 54 § 2a p.p.s.a., poprzez przekazanie skargi do Sądu wraz z załącznikami, to dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności (w przypadku braku pełnomocnictwa przy skardze), powinien zwrócić się do pełnomocnika Skarżącego o nadesłanie pełnomocnictwa. Tym samym uznać należy, że niezasadnie Sąd I instancji wzywał pełnomocnika Skarżącego do złożenia pełnomocnictwa przed ustaleniem czy złożona skarga w rzeczywistości zawierała załączniki w niej wymienione w tym rzeczone pełnomocnictwo. Tym bardziej, że pełnomocnik Skarżącego po wezwaniu go do uzupełnienia braku formalnego skargi, w piśmie z 29 grudnia 2022 r. wskazał, że dokumenty wykazujące jego umocowanie i potwierdzenie uiszczenia wpisu od skargi (do którego uiszczenia Sąd I instancji również wzywał pełnomocnika Skarżącego) – zostały do niej załączone już na etapie przesłania skargi do organu. Dopiero po ustaleniu powyższego Sąd I instancji, winien wezwać pełnomocnika Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie stosownego pełnomocnictwa, jeśli w ogóle nie zostało ono złożone bądź też jeśli było ono niewystarczające do reprezentowania Skarżącego przed sądem administracyjnym. Oczywistym jest, że strona winna stosować się do wezwań Sądu i uzupełniać braki, jednak w niniejszej sprawie odrzucenie skargi z powodu nieprzesłania należytego pełnomocnictwa – w sytuacji, gdy strona prawdopodobnie złożyła pełnomocnictwo wraz ze skargą, a nie z jej winy nie dotarło on do Sądu lub nie zostało dołączone przez Sąd – jest dolegliwością zbyt daleko idącą. Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji, wynikających z zaniedbania organu oraz niewyjaśnienia tej okoliczności przez Sąd. Nie można też zapomnieć, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu odnotował, że pełnomocnik Skarżącego ostatecznie nadesłał poprawne pełnomocnictwo, a w związku z powyższym skarga nie jest obarczona brakiem formalnym skargi. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że tak w aktach sądowych, jak i administracyjnych brak jest Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia, z którego wynikałaby data wniesienia skargi do organu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 197 § 1 i § 2 w zw. z art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.