II SA/Kr 195/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. i J. P. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2023 r. znak: WI-VI.7821.1.19.2022.MMo w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących P. P. i J. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. znak: AU-01-6.6740.4.20.2021.PSZ, działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176) w zw. z art. 108 §1 i 2 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 25 marca 2022 r., nr 9/6740.4/2021.PSZ znak: U-01-6.6740.4.20.2021.PSZ zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.:"rozbudowa ul. Zyndrama z Maszkowic w Krakowie (droga gminna klasy D) - zadanie inwestycyjne - Przebudowa ul. Czajnej wraz z ulicami przyległymi". , W uzasadnieniu organ podał, że dnia 19 sierpnia 2021 r. inwestor: Prezydent Miasta Krakowa - Zarząd Dróg Miasta Krakowa, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 176) złożył wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 25 marca 2022 r., znak: AU-01 -6.6740.4.20.2021 .PSZ. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu tego wniosku podał, że rozbudowa przedmiotowej drogi jest niezwykle istotna z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W znacznym stopniu poprawia się warunki przejazdu przez teren zwartej zabudowy mieszkalnej, a tym samym zwiększy się ochrona zdrowia i życia ludzkiego. Celem głównym realizacji inwestycji jest poprawa warunków i bezpieczeństwa ruchu przechodzącego przez miasto, jak również ruchu pieszego oraz mieszkańców okolicznych posesji. Poprawa warunków ruchu przyczyni się także do podniesienia atrakcyjności gospodarczej tego rejonu miasta. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w Krakowie, w południowej części dzielnicy XI Podgórze Duchackie. Na całym opisywanym odcinku ul. Zyndrama brak jest chodników, utwardzonych poboczy oraz urządzeń odwadniających. Występują spękania i ubytki oraz zniszczenia nawierzchni przy krawędzi jezdni. Częściowo istnieje nawierzchnia kamienisto-żwirowa. Wzdłuż ulicy istniejące zjazdy indywidualne przeważnie posiadają gruntowe utwardzenie oraz gdzieniegdzie wykonane są z kostki brukowej. Organ zważył, że zgodnie z art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, starosta (w Krakowie, jako mieście powiatowym, kompetencja ta przysługuje prezydentowi miasta) nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek inwestora, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Z kolei zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Zdaniem organu rozpatrującego wniosek, literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przytoczony przepis jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację wskazanego na wstępie celu omawianej ustawy, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej modernizacji i rozbudowy sieci dróg w kraju. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że wystąpiły przesłanki do nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: - zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, - uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, - uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, - uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli: P. i J. P., K. P., D. P., M. P., M. Z.. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2023 r. znak: WI-VI.7821.1.19.2022.MMo Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2023.162) – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania i ustalił, że obwieszczenie o wydaniu zaskarżonego postanowienia ukazało się 7 kwietnia 2022 r. w prasie lokalnej "Gazecie Krakowskiej" oraz zostało 7 kwietnia 2022 r. umieszczone zostało na tablicy ogłoszeń i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Krakowa. Biorąc powyższe pod uwagę, wszystkie zażalenia zostały złożone w terminie. Nadto wnoszący zażalenie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wobec powyższego Wojewoda Małopolski rozpatrzył ponownie wniosek Prezydenta Miasta Krakowa o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności jest możliwe na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy, który stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przesłanką do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest występowanie uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego. Jak wskazano w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ocena zaistnienia tych przesłanek winna być dokonywana z uwzględnieniem celu i charakteru uregulowań specustawy. Ustawa ta ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Została ona zaplanowana jako regulacja czasowa, zgodnie bowiem z art. 45 ust. 2 tej ustawy, ma ona obowiązywać do 31 grudnia 2023 r. Ustawodawca zamierzał w sposób szczególny unormować stosunki prawne w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów budowlanych. Celem uregulowań ustawy jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w Polsce. W ocenie organu II instancji przedłożony przez inwestora wniosek zawierał wystarczające uzasadnienie występowania interesu społecznego, które upoważniało Prezydenta Miasta Krakowa do nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast występowanie interesu gospodarczego zdaniem organu odwoławczego nie zostało wykazane przez inwestora, gdyż inwestycja polega na rozbudowie drogi gminnej dojazdowej do zabudowy mieszkaniowej, więc wbrew twierdzeniu inwestora nie będzie miała wpływu na podniesienie atrakcyjności gospodarczej tego rejonu miasta. Zdaniem organu również kontrola przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i podjętych przez niego czynności proceduralnych potwierdziła, że strony były prawidłowo powiadamiane o tych czynnościach, a postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Na podstawie art. 49 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy, Prezydent Miasta Krakowa o wydaniu zaskarżonej decyzji, a następnie postanowienia, zawiadomił w drodze obwieszczenia oraz poprzez zawiadomienie wysyłane dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych inwestycją. Kwestionowane postanowienie spełnia również wymogi art. 124 k.p.a., ponieważ zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie, a także pouczenie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znajdują się stosowne wyjaśnienia, dotyczące nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, które zostały przywołane powyżej w niniejszym postanowieniu. Zdaniem organu odwoławczego poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14). Brak jest podstaw do badania czy w wystąpieniu inwestora występuje uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy – wystarczające jest bowiem wskazanie faktów (a nie ich badanie) pozwalających na przyjęcie, iż interes taki występuje (por. wyrok NSA w Warszawie z 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/15). Organ wyjaśnił, że specyfika uregulowań zawartych w specustawie wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych, skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych, a także prymacie interesu społecznego i gospodarczego nad słusznym interesem strony. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacje istniejących (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1339/17). Organ, orzekając w niniejszej sprawie, nie był więc zobligowany do rozważania interesu społecznego lub gospodarczego w konfrontacji z interesem stron. Wystarczające było wykazanie, że interes społeczny lub gospodarczy występuje, co też organ uczynił (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 427/19). W dniu 11 grudnia 2023 r. Wojewoda Małopolski wydał postanowienie o treści tożsamej z postanowieniem z dnia 8 grudnia 2023 r. Na postanowienie z dnia 8 grudnia 2023 r. P. P. i J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez ich błędne i nieuzasadnione zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż w niniejszej sprawie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na wystarczająco wykazany ważny interes społeczny oraz gospodarczy, a z całkowitym pominięciem wyjątkowo ważnego interesu strony, o którym mowa w art. 108§1 k.p.a. - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności dowolne, niepoparte stosownymi danymi stwierdzenie, jakoby w niniejszej sprawie istniał zarówno uzasadniony interes społeczny, jak i interes gospodarczy w nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji z dnia 25 marca 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - art. 7, art. 77§1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechanie uwzględnienia argumentów właścicieli nieruchomości graniczących z inwestycją, - art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia 31 marca 2022 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 25 marca 2022 r., podczas gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 25 marca 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga okazała się zasadna, chociaż z innych powodów niż podano w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Małopolskiego z 8 grudnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wskazano powyżej postanowienie z 8 grudnia 2023 r. posiada tożsamą treść z postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 11 grudnia 2023 r. Na postanowieniu z 8 grudnia 2023 r. widnieje na stronie piątej w miejscu podpisu adnotacja "Z up. Wojewody Małopolskiego A. Ś. Kierownik Oddziału w Wydziale Infrastruktury". Na postanowieniu z 11 grudnia 2023 r. widnieje na stronie piątej w miejscu podpisu adnotacja "Z up. Wojewody Małopolskiego P. T. Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury". Z akt administracyjnych wynika, że podpis elektroniczny w odniesieniu do obu dokumentów złożył P. T.. W aktach sprawy zalega dokument zatytułowany "Informacja", datowana na 13 grudnia 2023 r., w którym znajduje się następujące stwierdzenie: "wyjaśnia się, że w ww. postanowieniu Wojewody Małopolskiego z 8 grudnia 2023 r. w wyniku omyłki nieprawidłowo podano imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej składającej podpis pod treścią postanowienia. W związku z powyższym 11 grudnia 2023 r. Wojewoda Małopolski wydał nowe postanowienie znak: WI-VI.7821.1.19.2022.MMo o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 31 marca 2022 r., znak: AU-01-6.6740.4.2021.PSZ, sprostowane w zakresie wskazania danych osoby składającej podpis." Z powyższego wynika, że postanowienie z 8 grudnia 2023 r. jest obarczone wadą procesową wymagającą uchylenia tego postanowienia. Z treści postanowienia wynika, że podpisała je inna osoba niż wynika to z akt administracyjnych. Nie wiadomo przy tym, kto był upoważniony przez Wojewodę Małopolskiego do podpisania tego postanowienia. Zalegająca w aktach informacja nie stanowi potwierdzenia, że Wojewoda Małopolski w tej sprawie upoważnił do podpisania aktu P. T.. Jednocześnie Sąd zauważa, że kwestia błędnego oznaczenia osoby uprawnionej do wydania aktu w imieniu organu może być potencjalnie kwestią zaliczaną do wad nieistotnych i możliwych do sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a. W aktach administracyjnych nie ma jednak takiego postanowienia. W konsekwencji organ odwoławczy ponownie orzeknie w sprawie wywołanej zażaleniami. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.