III SA/Kr 1704/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Miasta Nowy Sącz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 25 września 2023 r., znak: WN-II .4131.1.17.2023, w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 874/2023 Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 28.08.2023 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 9 im. Tadeusza Kościuszki w Nowym Sączu oddala skargę. UZASADNIENIE Zarządzeniem Nr 874/2023 Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 28 sierpnia 2023 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr 9 im. Tadeusza Kościuszki w Nowym Sączu, ul. Piramowicza 16, wydanym na podstawie art. 63 ust. 1, ust: 12 i ust. 21 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 900) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), stanowisko dyrektora na okres od dnia 1 września 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2028 r. powierzono H. S. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 25 września 2023 r., znak WN-II.4131.1.17.2023, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688), stwierdzono nieważność powyższego zarządzenia z uwagi na to, że organ prowadzący nie uzyskał jednomyślności z organem sprawującym nadzór pedagogiczny i przyjął, że negatywna opinia Małopolskiego Kuratora Oświaty jest niewiążąca. Pismem z dnia 24 października 2023 r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodło Miasto Nowy Sącz, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że stanowiska dyrektora powierzono osobie, co do której nie osiągnięto porozumienia z organem sprawującym nadzór pedagogiczny; 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez zastosowanie i przyjęcie, że zarządzenie w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny; 3) art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny" należy rozumieć jako jednostronną czynność organu nadzoru pedagogicznego, podczas gdy "porozumienie z organem sprawującym nadzór pedagogiczny" rozumiane jest jako wzajemne kontakty organu prowadzącego i organu sprawującego nadzór pedagogiczny mające na celu wypracowanie stanowiska co do osoby przedstawionego kandydata na dyrektora szkoły. W uzasadnieniu skargi Miasto Nowy Sącz wskazało, że H. S. spełniła wszystkie kryteria, o których mowa w rozporządzeniu (Dz.U. z 2017 r. poz. 1597). "Porozumienie" nie może sprowadzać się do oceny prawidłowości prowadzenia postępowania w przedmiocie powierzenia stanowiska (ta należy do Wojewody Małopolskiego, a nie Małopolskiego Kuratora Oświaty) i blokowania tego powierzenia bez wskazania konkretnych podstaw odnoszących się do kwalifikacji kandydata. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości powierzenia stanowiska dyrektora od wiążącego stanowiska Małopolskiego Kuratora Oświaty, to przewidziałby możliwość jego zaskarżenia. Miasto Nowy Sącz podkreśliło, że podjęło niezbędne kroki zmierzające do osiągnięcia porozumienia (kilka prób spotkania, rozmowa telefoniczna w dniu 25 sierpnia 2023 r.); poinformowało Małopolskiego Kuratora Oświaty o zamiarze powierzenia stanowiska i przedstawiło mu (niewiążącą) opinię Rady Pedagogicznej, a pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. zaprosiło go na spotkanie zaplanowane na dzień 25 sierpnia 2023 r. Małopolski Kurator Oświaty wskazał, że odpowiednią osobą jest T. O. (kandydat z konkursu z dnia 22 maja 2023 r.) i zajął negatywne stanowisko, bo H. S. miała szansę zostać kandydatem na stanowisko dyrektora w procedurze konkursowej, jednak nie złożyła oferty (co potraktowano jako brak zainteresowania tym stanowiskiem), a nadto nie uzyskała pozytywnej opinii Rady Pedagogicznej i nie przedstawiła wymaganego prawem oświadczenia o braku karania zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Małopolski Kurator Oświaty podtrzymał negatywne stanowisko mimo nadesłania oświadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że zwrot "w porozumieniu" jest tożsamy ze zwrotem "za zgodą". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy te korespondują z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g."), który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty sformułowane w skardze okazały się niezasadne. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5). Na gruncie tych przepisów podkreśla się, że przyczyną stwierdzenia nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny; przyjmuje się, że organ nadzoru dokonujący oceny legalności uchwały lub zarządzenia obowiązany jest ewentualne naruszenia wywieść z konkretnego przepisu prawa (materialnego czy procesowego), a stosowny wywód w tym zakresie uczynić elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu, zarządzenie objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym jest w stopniu istotnym sprzeczne z prawem, wobec czego organ nadzoru prawidłowo orzekł o jego nieważności; rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też wskazanie i wyjaśnienie relewantnych przepisów tudzież wymagane prawem elementy formalne. Zgodnie z art. 63 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 900 ze zm., dalej "ustawa"), kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Z kolei zgodnie z art. 63 ust. 12 ustawy, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. "Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły stanowi władczą kompetencję organu gminy wykonywaną w ramach zadania publicznego powierzonego przez ustawodawcę do realizacji przez samorząd gminy. Kurator oświaty jako organ administracji rządowej został wyposażony w kompetencję do wyrażenia stanowiska, co do tak zgłoszonej kandydatury. Współdziałanie obu tych organów ustawodawca nazwał mianem »porozumienia«. Oznacza to, że musi być zgoda obu organów na treść projektu zarządzenia powierzającego konkretnej osobie stanowisko dyrektora szkoły. Skoro organem powierzającym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), to ten organ przedstawia kuratorowi oświaty propozycję powierzenia ww. stanowiska konkretnej osobie i na taką treść kurator oświaty może, ale nie musi wyrażać zgody. W ten sposób ustawodawca uzależnił powierzenie tego stanowiska od uzgodnienia z kuratorem oświaty. Okoliczność, że ustawodawca posłużył się określeniem »w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny«, stanowi synonim wyrażenia »za zgodą« lub w »w uzgodnieniu«" (wyrok NSA z dnia 27 września 2023 r., III OSK 1992/22, LEX nr 3613286). "Mając na względzie zarówno wykładnię językową oraz systemową (...) nie jest zatem wystarczające dla spełnienia wymogów określonych w art. 63 ust. 12 u.p.o. jedynie podjęcie przez oba organy wzajemnych kontaktów w celu wypracowania wspólnego stanowiska. Powierzyć stanowisko dyrektora na podstawie wskazanego przepisu można jedynie osobie, co do której organ prowadzący szkołę, jak i organ sprawujący nadzór pedagogiczny osiągnęli jednomyślność, zgodność stanowisk" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2023 r., III SA/Gl 900/22, LEX nr 3509074). Zdaniem Sądu, Wojewoda Małopolski – na podstawie zebranego materiału dowodowego i ujawnionych okoliczności faktycznych, które w istocie jawią się jako bezsporne – dokonał trafnej oceny, że wymóg osiągnięcia porozumienia z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, który warunkował zgodność z prawem zarządzenia Nr 874/2023 Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 28 sierpnia 2023 r. – nie został spełniony i tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 63 ust. 12 ustawy. W konsekwencji zasadne stało się stwierdzenie nieważności wspomnianego zarządzenia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego jest zatem prawidłowe i odpowiada prawu. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia art. 7 art. 77 i art. 80 k.p.a. Powołane w zarzutach skargi przepisy prawa materialnego (art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 63 ust. 12 ustawy) zostały przez organ nadzoru prawidłowo zinterpretowane i prawidłowo zastosowane – nie doszło zatem do naruszenia tych przepisów. Zarzuty skargi zostały rozbudowane i powiązane zarówno z prawem procesowym, jak i prawem materialnym – ale istota zarysowanego nimi sporu tak naprawdę sprowadza się do wykładni art. 63 ust. 12 ustawy i rozumienia występującego tam sformułowania "w porozumieniu". Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd nie podzielił stanowiska, wedle którego ma ono oznaczać jedynie "wzajemne kontakty organu prowadzącego i organu sprawującego nadzór pedagogiczny mające na celu wypracowanie stanowiska co do osoby przedstawionego kandydata na dyrektora szkoły". Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.