II OZ 140/24

SENTENCJA Dnia 19 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 608/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr IR-IV.7721.244.2023.6 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 608/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, którą umorzono postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Starosty Wągrowieckiego z 6 czerwca 2023 r., nr 194/23, orzekającej w pkt I zmianę decyzji Starosty Wągrowieckiego z 14 czerwca 2022 r., nr 221/22, o pozwoleniu na budowę dla C. sp. z.o.o. z/s w P., obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy znamieniowej do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na dz. o nr. ewid. [...], obr. ewid. [...], jedn. ewid. [...] – gmina wiejska, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zmian dla ww. zadania inwestycyjnego, a w pkt II pozostawiającej bez zmian pozostałe warunki decyzji Starosty Wągrowieckiego z 14 czerwca 2022 r., nr 221/22. Sąd, powołując się na treść art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a., wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy umorzenia postępowania odwoławczego, co zresztą odzwierciedla jej sentencja. Została ona wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Decyzja o umorzeniu administracyjnego postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięciem sprawy o charakterze niemerytorycznym, gdyż organ odwoławczy nie formułuje żadnego prawa, ani obowiązku. Jest to więc wyłącznie rozstrzygnięcie natury procesowej, które podległoby w następstwie uzyskania przymiotu ostateczności, wykonalności (por. wyrok NSA z 12 września 2012 r., II GSK 1096/12). Taka decyzja wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 marca 2023 r., II SA/Gl 1211/22). Zdaniem Sądu, skoro decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie wywołuje konsekwencji materialnoprawnych, nie może podlegać ona wstrzymaniu wykonania (por. postanowienie NSA z 24 października 2014 r., II OZ 1113/14). Ten wniosek jest niekwestionowany w orzecznictwie, a także w doktrynie (por. T. Woś, Postępowanie..., s. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3, poz. 54, teza 1; postanowienie NSA z 10 maja 2012 r., II FZ 358/12; B. Dauter, Komentarz do art. 61 [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2020, s. 268; M Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Komentarz do art. 61 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, s. 468). Skarżący przedstawił wyczerpująco istotę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a także prawidłowo opisał przesłanki, jakimi należy się kierować w celu wstrzymania wykonania aktu. Jednakże błędnie zrekonstruował przedmiot decyzji administracyjnej Wojewody. W decyzji tej nie następuje "zamienne udzielenie pozwolenia na budowę", tylko zakończenie postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozstrzygnięcia o kształcie praw lub obowiązków. Nie da się wstrzymać wykonania decyzji, która wykonaniu nie podlega, bowiem nie nakłada prawa, ani obowiązku. Wobec niemożności wstrzymania wykonania decyzji, która nie rodzi żadnych praw mogących być zastosowanymi, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest niezasadny. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. "po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Ma rację Sąd I instancji, że pomiędzy zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, a pozwoleniem na budowę nie zachodzi tożsamość przedmiotowa (patrz odpowiednio uchwała NSA z 13 listopada 2023 r., II GPS 2/22, w której wyjaśniono zwrot "w granicach tej samej sprawy"). Dlatego należy w pełni zaakceptować ocenę Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że decyzja o umorzeniu administracyjnego postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięciem sprawy o charakterze niemerytorycznym, gdyż organ odwoławczy nie formułuje żadnego prawa, ani obowiązku. Jest to więc wyłącznie rozstrzygnięcie natury procesowej, które podległoby w następstwie uzyskania przymiotu ostateczności, wykonalności. W konsekwencji powyższego skoro decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie wywołuje konsekwencji materialnoprawnych, nie może podlegać ona wstrzymaniu wykonania. W zażaleniu skarżący tej oceny nie podważył skutecznie, co oznacza, że zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący odwołuje się tylko do skutków udzielonego pozwolenia na budowę, które aktualnie nie jest przedmiotem oceny w związku z jego skargą na decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego. Istotne jest to, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z tej przyczyny, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany w trybie art. 36a Prawa budowlanego ww. pozwolenia na budowę. A zatem zaskarżona decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter procesowy, a w takim przypadku złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego, na co trafnie wskazał Sąd I instancji, o czy wyżej była mowa. Powyższe oznacza także, że podniesiona w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. argumentacja (w tym w zażaleniu) dotycząca skutków, ale decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczy więc decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą do Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.