I OSK 363/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1236/14 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 lipca 2014r., sygn. akt I SA/Wa 1236/14, oddalił skargę A. G. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Jak wynika z uzasadnienia tegoż orzeczenia zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1969 r., nr [...]. Zapadła ona w następującym stanie faktycznym: decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1969 r. utrzymano w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] czerwca 1969 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. - Z., oznaczonej jako parcele [...] o pow. 3472 m kw. oraz [...] o pow. 57 m kw., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w M. W pozostałej części decyzję tę uchylono i przekazano sprawę w zakresie odszkodowania organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w wyniku czego zapadła decyzja w tej materii w dniu [...] lutego 1970 r. Wnioskiem z dnia [...] maja 2004 r. A. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności wspomnianych decyzji orzekających o wywłaszczeniu. Decyzje odmowne Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. i [...] września 2005 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2177/05. Następnie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, a decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], utrzymał ją w mocy. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt l SA/Wa 72/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do złożenia skargi na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 maja 2008r., sygn. akt I OZ 307/08, oddalił zażalenie na powyższe postanowienie. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 72/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na decyzję z dnia [...] października 2007 r., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1318/08, oddalił skargę kasacyjną od ww. postanowienia. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] września 2010 r., inicjującym postępowanie w sprawie, w której zapadły obecnie kontrolowane decyzje i wyrok, A. G. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1969 r. utrzymującą w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia i uchylającą oraz przekazującą w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] czerwca 1969 r. Podniósł, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana na podstawie nieostatecznej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], o czym dowiedział się z przesyłki poleconej wysłanej w dniu [...] stycznia 2010 r. przez [...] Urząd Wojewódzki w K. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury wznowił postępowanie, zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją zaskarżoną w tej sprawie odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Stwierdził bowiem, że A. G. oparł swoje żądanie na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanką, na którą powołał się we wniosku o wznowienie postępowania była okoliczność, że będąca podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej decyzja z dnia [...] sierpnia 1968 r., nr [...], o lokalizacji szczegółowej nie była ostateczna, gdyż brak było na niej klauzuli ostateczności. Minister wskazał, że od decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne, w związku z czym tzw. klauzule ostateczności zamieszczane na decyzjach administracyjnych i ich odpisach nie stanowią prawnej czynności konstytutywnej decydującej o ostateczności decyzji, lecz jedynie potwierdzają stan określony przepisami prawa. Jednocześnie zauważył, że pismem z dnia [...] września 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w N. S. poinformowało A. G. o fakcie ostateczności przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej oraz o tym, że nie przysługuje od niej odwołanie. W związku z powyższym organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Niezależnie od tego wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W tej sprawie od dnia doręczenia kwestionowanej decyzji upłynęło już ponad czterdzieści lat. Trzeba też nadmienić, że pismem z dnia [...] września 2010 r. A. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1969 r. i decyzji z dnia [...] października 1969 r., a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania, którą następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., [...], utrzymał w mocy. Wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1690/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. Wyrok ten jest prawomocny. A. G. zaskarżając decyzję ostateczną w niniejszej sprawie zarzucił jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, ze decyzja lokalizacyjna jest decyzją Wojewody, gdy tymczasem jest to decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Ponadto podał w skardze, iż Minister powołał się na pismo z 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w N. S., podczas gdy w owym czasie w N. S. nie istniał organ stopnia wojewódzkiego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Przytaczając regulacje prawne odnoszące się do instytucji wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który tę decyzję wydał (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), wskazał że podniesiona przez skarżącego okoliczność braku na decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. z dnia [...] sierpnia 1968 r., nr [...], klauzuli ostateczności nie spełnia dyspozycji przywołanego przepisu i tym samym nie jest podstawą wznowienia postępowania. Sąd meriti podzielił stanowisko organów co do prawnego charakteru dat umieszczanych przy pieczątkach zawierających tzw. klauzule prawomocności. Daty te stanowią jedynie potwierdzenie dnia, w którym klauzula powyższa została naniesiona na decyzję, nie mogą być więc utożsamiane z datą ostateczności decyzji. Zgodnie z przyjętą w polskim prawie administracyjnym konstrukcją, ostateczność decyzji wynika wprost z przepisów prawa i nie jest uzależniona od jakichkolwiek dodatkowych działań organów administracji. Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z dnia [...] września 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. poinformowało skarżącego o tym, że od decyzji lokalizacyjnej nie przysługuje zażalenie i że jest ona ostateczna. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego wskazania przez Ministra organu wydającego decyzję lokalizacyjną i organu kierującego do skarżącego pismo z dnia [...] września 1969 r. Sąd meriti uznał je za oczywistą omyłkę pisarską, zważywszy na okoliczność, że ww. dokumenty znajdują się w aktach sprawy i jasno z nich wynika, jaki organ je sporządzał. W tej sytuacji zarzuty skargi okazały się całkowicie niezasadne. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. G., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a., nakazującego wyrokowane na podstawie akt sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż w aktach sprawy będących podstawą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma dokumentu dowodzącego, że decyzja administracyjna o lokalizacji szczegółowej obiektu budowlanego mającego być posadowionym na wywłaszczonych działkach strony jest aktem rzeczywistym, ostatecznym i wydanym przez właściwy organ. Mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku, iż owa decyzja takim właśnie aktem jest. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stwierdzenie Sądu I instancji przedstawione na ostatniej stronie uzasadnienia wyroku jest tak lapidarne i pozbawione podstaw w materiale dowodowym, że można przyjąć, iż Sąd ten nie rozpoznał istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne związany jest ich granicami i zarzutami motywującymi podstawy kasacyjne, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), przy czym sporządzono ją i uzasadniono w sposób, który nie w pełni odpowiada wymogom art. 176 P.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim dowieść, iż miał on istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda autor skargi kasacyjnej posłużył się tym zwrotem, jednakże w żaden sposób go nie umotywował. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia innych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 P.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby uczynił to pomijając materiał zebrany w postępowaniu administracyjnym. Strona składająca skargę kasacyjną upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność tego, że decyzja administracyjna o lokalizacji szczegółowej "jest aktem rzeczywistym, ostatecznym i wydanym przez właściwy organ". Jednak, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, pismem z dnia [...] września 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. poinformowało skarżącego o tym, że od decyzji lokalizacyjnej nie przysługuje zażalenie i że jest ona ostateczna. Mogła zatem stanowić podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej. Tak więc zasadnie Sąd ten uznał sprawę za wyjaśnioną do rozstrzygnięcia na podstawie akt, toteż istniały podstawy do zamknięcia rozprawy i wyrokowania. Nie doszło zatem do naruszenia wspomnianego przepisu. Przechodząc do kwestii samej klauzuli ostateczności stwierdzić należy, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym Kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 - 219 K.p.a. (vide: T. Dziuk, Klauzula ostateczności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2014, z. 6, s. 56). Treść przepisu art. 16 K.p.a. wskazuje, że warunkiem ostateczności decyzji jest niemożność jej zaskarżenia w drodze zwykłych środków przewidzianych w toku instancji. Decyzja administracyjna nie uzyskuje waloru ostateczności li tylko poprzez umieszczenie na niej klauzuli ostateczności, a w wyniku zajścia opisanej sytuacji, którą ta klauzula stwierdza. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że z uwagi na charakter samej klauzuli, nadanie jej nie może prowadzić do "uostatecznienia" się decyzji w sytuacji, gdy brak ku temu podstaw prawnych. Dlatego też, przykładowo wadliwe nadanie klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji nie ma wpływu na zastosowanie reguły trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Czynność taka rodzi jedynie obalalne domniemanie, że decyzja administracyjna jest ostateczna (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 606/08, publ.CBOSA). Zasadnie zatem zważył Sąd meriti, że dokonana przez organ analiza wskazanych we wniosku z dnia 12 lutego 2010 r. okoliczności i wywodów w kontekście podstaw wznowienia postępowania doprowadziła do prawidłowego wniosku, iż nie wypełniają one uregulowanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanek. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w toku którego dowodzeniu podlegają istotne fakty z punktu widzenia przesłanek wznowieniowych. Postępowanie to nie jest dalszą instancją odwoławczą i nie może prowadzić do kolejnego merytorycznego badania sprawy, a jedynie ma na celu weryfikację decyzji dotychczasowej w świetle przesłanek sformułowanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Z uwagi na to, że przesłanki te nie wystąpiły słusznie Sąd meriti uznał legalność zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna nie zdołała tej konkluzji podważyć. Ubocznie można tylko dodać, że żądanie A. G. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności wspomnianych na wstępie decyzji wywłaszczeniowywych zakończyło się negatywnie we wszystkich instancjach (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 362/15). Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny tę skargę oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 1