II SAB/Gd 6/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. M. i E. M. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących E. M. i E. M. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących E. M. i E. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE E. M. i E. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpoznania odwołania skarżących od decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 15 kwietnia 2022 roku nr GN.683.3.42.dg.2018.IP dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek nr [...]-[...] położonych w O., Gmina Wejherowo, wydzielonych na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 17 czerwca 1996 roku, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Wejherowo. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr GN.683.3.42.dg.2018.IP, Starosta Wejherowski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz E. i E. M. za pozbawienie prawa własności działek nr [...]-[...] położonych w O., gmina Wejherowo, KW nr [...]. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wnieśli E. i E. M., reprezentowani przez adwokata Ł. L., pismem z dnia 5 maja 2022 r., które zostało przekazane Wojewodzie Pomorskiemu przez Starostę, przy piśmie z dnia 13 maja 2022 r., a wpłynęło do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku w dniu 16 maja 2022 r. Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. Wojewoda Pomorski powiadomił strony postępowania, że ze względu dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie będzie możliwe zakończenie sprawy w ustawowym terminie oraz, że w związku z tym, wyznaczono nowy termin załatwienia spraw do dnia 29 lipca 2022 r. Pismem z dnia 29 lipca 2022 r. organ ponownie powiadomił strony postępowania, że ze względu dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie będzie możliwe zakończenie sprawy odwoławczej od decyzji Starosty, w uprzednio wskazanym terminie. W związku z tym, wyznaczono termin załatwienia spraw do dnia 27 października 2022 r. Pismem z dnia 27 października 2022 r., Wojewoda Pomorski, umożliwił stronom skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego, (zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie), w związku z czym wyznaczono nowy termin załatwienia spraw do dnia 27 stycznia 2023 r. Pismem z dnia 4 listopada 2022 r. E. i E. M., złożyli ponaglenie. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r., Minister Rozwoju i Technologii uznał, że organ wojewódzki nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. E. i E. M., reprezentowani przez adwokata Ł.L., w skardze na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 15 kwietnia 2022 roku nr GN.683.3.42.dg.2018.IP dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek nr [...]-[...] położonych w O., Gmina Wejherowo, wydzielonych na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 17 czerwca 1996 roku, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Wejherowo, wnieśli o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, licząc od dnia wydania wyroku w sprawie, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przezeń pozstępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 PPSA. Skarżący w uzasadnieniu skargi podkreślili, że pomimo upływu prawie 7 miesięcy od dnia, w którym Starosta Wejherowski przekazał Wojewodzie Pomorskiemu akta sprawy wraz z odwołaniem, sprawa nie została załatwiona, jednym merytorycznym działaniem, jakie podjął w sprawie Wojewoda, było wyznaczenie kolejnego terminu zakończenia sprawy. Zdaniem skarżących, brak merytorycznego rozpoznania sprawy w ustawowym terminie świadczy o bezczynności organu administracji, a stwierdzenia Wojewody Pomorskiego o trudnościach organizacyjnych czy zawiłości prowadzonych spraw pozostają bez znaczenia dla możliwości stwierdzenia momentów jego bezczynności oraz zasadniczo przewlekłego prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wyjaśniając, że powodem niezałatwienia sprawy w terminie była duża ilość spraw oraz konieczność analizy stanu prawnego i faktycznego każdej ze spraw, w tym przedmiotowej. Zdaniem Wojewody szybkość działania organów administracji nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, co oznacza, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu dyrektyw - szybkości i wnikliwości - w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać zasadzie szybkości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi E. i E. M. zwalczają bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania odwoławczego dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie o ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek nr [...]-[...] położonych w O., Gmina Wejherowo, wydzielonych na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 17 czerwca 1996 roku, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Wejherowo. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z dnia z 4 listopada 2022 r. skarżący wnieśli do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając to ponaglenie Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem 1 grudnia 2022 r. uznał je za nieuzasadnione. Tym samym skarżący wyczerpali przysługujące im środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania odwoławczego. Jednakże zauważyć należy, iż Wojewoda Pomorski na dzień wniesienia skargi nie wydał decyzji w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Zatem w niniejszej sprawie zdaniem Sądu mamy do czynienia z bezczynnością organu. Przewlekłość postępowania miała w niniejszej sprawie charakter wyłącznie wtórny albowiem żadne istotne czynności procesowe nie zostały przez organ odwoławczy podjęte. Jak wynika z akt sprawy odwołanie skarżących od decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 15 kwietnia 2022 roku nr GN.683.3.42.dg.2018.IP dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek nr [...]-[...] położonych w O., Gmina Wejherowo, wydzielonych na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 17 czerwca 1996 roku, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Wejherowo wpłynęło do Wojewody Pomorskiego w dniu 16 maja 2022 r. Od tego dnia Organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca. Jednakże pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. Wojewoda Pomorski powiadomił skarżących, że ze względu dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie będzie możliwe zakończenie sprawy w ustawowym terminie oraz, że w związku z tym, wyznaczono nowy termin załatwienia spraw do dnia 29 lipca 2022 r. Kolejno pismem z dnia 29 lipca 2022 r. organ ponownie powiadomił strony postępowania, że ze względu dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie będzie możliwe zakończenie sprawy odwoławczej od decyzji Starosty, w uprzednio wskazanym terminie. W związku z tym, wyznaczono termin załatwienia spraw do dnia 27 października 2022 r. Natomiast pismem z dnia 27 października 2022 r., Wojewoda Pomorski, umożliwił stronom skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego, (zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie), w związku z czym wyznaczono nowy termin załatwienia spraw do dnia 27 stycznia 2023 r. Powyższe oznacza, że odwołanie skarżących w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania z dnia 5 maja 2022 r. nie zostało rozpoznane na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, iż Wojewoda Pomorski decyzją z 27 stycznia 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.112.2022.IK rozpoznał przedmiotowe odwołanie, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Okoliczność, iż po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, organ wydał decyzję w sprawie uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – pkt 1 wyroku. Wobec przedstawionej powyżej chronologii działań Organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Wojewoda Pomorski nie rozpatrzył odwołania skarżących w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone dotychczas postępowanie Sąd uznał, iż podane w treści pism informujących o kolejnych terminach rozpoznania sprawy przyczyny zwłoki stanowią jedynie sformułowania ogólnikowe i w istocie nie konkretyzują realnych przyczyn braku rozpoznania sprawy w ustawowym terminie. Sad zauważa, iż rozpoznawanie spraw według kolejności ich wpływu, jak i dbałość o szczegółową analizę stanu prawnego i faktycznego spraw jest właściwą cechą działania każdego organu władzy zależną od poprawnej organizacji pracy. Tym samym takie okoliczności nie powinny być wskazywane jako przyczyna zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość Organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei. kilkukrotne przekroczenie w niniejszej sprawie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji. Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od Wojewody Pomorskiego na rzecz Skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 1.000 zł stanowić będzie rekompensatę dla Skarżących za uszczerbek, jakiego doznali na skutek nieefektywnego procedowania przez Wojewodę Pomorskiego ich odwołania, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla Organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.