I SA/Po 30/23

SENTENCJA Dnia 31 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 14 września 2022 roku nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 roku, znak [...] Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...] w [...], stanowiącą własność M. S., dla której Sąd Rejonowy [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] i udzielił wnioskodawcy – O. G. z siedzibą w [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości rurociągów służących do przesyłania gazów w ramach realizacji inwestycji celu publicznego "Wymiana odboczki [...] – opracowanie dokumentacji projektowej" oraz wykonanie odwiertów geotechnicznych i jednego punktowego wykopu kontrolnego zgodnie z załącznikiem do decyzji z dnia 30 czerwca 2022 roku. Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2022 roku inwestor zwrócił się o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w zakresie zgodnym ze wskazaną decyzją. Decyzją z dnia 14 września 2022 roku, nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) zezwolił O. G. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...] w [...], stanowiącej własność M. S., dla której Sąd Rejonowy [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w zakresie zgodnym z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 30 czerwca 2022 roku o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji przyjął, że decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny i może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, gdy występuje w obrocie poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Organ nie rozpatruje ponownie spełnienia przesłanek do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, analizuje natomiast, czy w sprawie wystąpił przypadek określony w art. 108 k.p.a., tj. gdy jej wydanie jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, lub w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym. Planowana inwestycja ma polegać na rozbiórce istniejącego odcinka gazociągu [...] i budowie nowego odcinka gazociągu. Planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja objęta wnioskiem ma charakter lokalny oraz ponadlokalny, gdyż obejmuje budowę gazociągu zasilającego stacje gazowe znajdujące się na terenie sąsiednich gmin, a więc ma zasięg powiatowy. Realizacja celu publicznego w tym przypadku polega na utrzymaniu odpowiednich dostaw gazu oraz zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego. Wnioskodawca opisał stan techniczny istniejącego gazociągu i zaznaczył, że istnieje potencjalne ryzyko wystąpienia kolejnej awarii oraz niebezpieczeństwo z nią związane. Organ wskazał, że inwestor dysponuje badaniami wykonanymi przez Urząd Dozoru Technicznego, które potwierdzają nieszczelność gazociągu oraz brak spełniania kryteriów akceptacji, w związku z czym brak jest podstaw do kwestionowania oceny przydatności do eksploatacji wymienianej infrastruktury. Planowana inwestycja ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych gminy [...] i gminy [...] oraz wykluczyć zagrożenie przerwania dostaw gazu wskutek awarii wyeksploatowanej i niespełniającej warunków technicznych sieci. Wymiana odcinka sieci na nowy ma umożliwić prawidłowe funkcjonowanie powstających nowych osiedli mieszkaniowych, a także firm usługowych i produkcyjnych oraz instytucji publicznych. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości umożliwiło rozpoczęcie procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych i stanowiło podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością zastępując zgodę właściciela na wejście na teren nieruchomości. Spełnione zostały zatem przesłanki wynikające z art. 108 k.p.a. W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik M. S. zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku spełnienia przesłanek warunkujących jej wydanie, w szczególności gdy znaczenie i istota planowanej inwestycji nie pozwalały na uznanie, by konieczna była niezwłoczna realizacja zamierzenia. Ponadto zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy prace na nieruchomości planowane były dopiero za rok, a wnioskodawca nie uzasadnił, aby sytuacja uległa zmianie i wymagała wejścia na teren niemal rok wcześniej, lub aby wydanie decyzji było konieczne dla rozpoczęcia procedur niezbędnych do terminowego przeprowadzenia inwestycji. Zasadności decyzji nie potwierdza argumentacja organu dotycząca stanu technicznego infrastruktury, bowiem zezwolenie dotyczyć miało niezwłocznego zajęcia nieruchomości w zakresie zgodnym z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a nie celem usuwania bieżących awarii. W ocenie strony argumentacja wnioskodawcy nie potwierdzała potrzeby niezwłocznego zajęcia nieruchomości, a jedynie celowość samej inwestycji, a ponadto ma charakter pozorny, gdyż argumenty mające uzasadniać wniosek zostały zaprezentowane dopiero wobec zarzutów odwołującego się i wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania. Jednocześnie odwołujący się wskazał na wadliwość decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzją z dnia 21 listopada 2022 roku, nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w sprawie ziściły się przesłanki uprawniające do wydania decyzji zezwalającej inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości określonej w decyzji z dnia 30 czerwca 2022 roku, nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] w celu założenia i przeprowadzenia rurociągów służących do przesyłania gazów. Spełniona została przesłanka uprzedniego wydania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] w celu założenia i przeprowadzenia rurociągów służących do przesyłania gazów. Niezwłoczne zajęcie nieruchomości musi być uzasadnione wystąpieniem przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1a u.g.n. i art. 108 k.p.a. W istocie znaczenie ma tylko fakt samego wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a nie jej wykonalność, skuteczność, prawidłowość czy nawet skuteczne doręczenie. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca konstruując przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. przesądził o obligatoryjnym wydaniu decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego organ administracji, w razie stwierdzenia istnienia wskazanych przesłanek, ma obowiązek wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo ocenił przesłanki pozwalające na wydanie decyzji, co przejawiało się w przyjęciu założenia, że realizacja przebudowy infrastrukturalnej jest inwestycją spełniającą przesłankę ważnego interesu społecznego. Planowana inwestycja spełnia znamiona inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwości decyzji z dnia 30 czerwca 2022 roku o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Wojewoda wskazał, że odwołanie od wskazanej decyzji jest przedmiotem odrębnego postępowania i nie może przedmiotem niniejszego postępowania. Pismem z dnia 22 grudnia 2022 roku pełnomocnik M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewoda z dnia 21 listopada 2022 roku, nr [...] zarzucając jej naruszenie art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie ziściły się przesłanki uprawniające do wydania decyzji zezwalającej inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego, przyjęcie, że realizacja przebudowy infrastrukturalnej jest inwestycją spełniającą przesłankę ważnego interesu społecznego, a ponadto przyjęcie, że organ I instancji dokonał w prawidłowy sposób oceny przesłanek pozwalających na wydanie decyzji, pomimo że nie każda przebudowa infrastrukturalna uzasadnia zastosowanie art. 124 ust. 1a u.g.n. i wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 135 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z 14 września 2022 roku oraz wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji w trybie art. 135 k.p.a. oraz brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska wobec wskazanych wniosków strony, pomimo że wnioski takie złożono w odwołaniu od decyzji I instancji, a organ powinien odnieść się do zgłaszanych przez stronę żądań, a rozstrzygnięcia swoje uzasadnić zgodnie z art. 107 i art. 11 k.p.a. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia 14 września 2022 roku, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazał się zasadna, lecz z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sądu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody z dnia 21 listopada 2022 roku, nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 września 2022 roku, nr [...] zezwalającą O. G. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], należącej do M. S., w celu określonym decyzją Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2022 roku, nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 ust. 1a u.g.n., w myśl którego w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja wydawana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny względem decyzji o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, to jest decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przywołana regulacja jednoznacznie wskazuje, że wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości musi być poprzedzone wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości. Subsydiarny charakter decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości przesądza o tym, że decyzja taka może pozostawać w obrocie prawnym jedynie w sytuacji, gdy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wyeliminowanie więc z obrotu prawnego decyzji ograniczającej oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 roku, sygn. akt I OSK 482/17, z dnia 18 kwietnia 2019 roku, sygn. akt I OSK 64/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2021 roku, sygn. akt II SA/Ol 912/20). W rozpoznawanej sprawie istotne pozostaje, że strona skarżąca złożyła do tutejszego Sądu skargę zarówno na decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, jak i na decyzję w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 roku wydanym w sprawie o sygn. I SA/Po 11/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia 21 listopada 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2022 roku, nr [...] wydaną w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., którą ograniczono sposób korzystania z nieruchomości należącej do M. S.. W tym stanie rzeczy odpadła przesłanka pozostawania w obrocie prawnym decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która warunkuje możliwość wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Innymi słowy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w konsekwencji musiało prowadzić od uchylenia subsydiarnej decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. Mając powyższe na uwadze stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2022 roku, nr [...] W punkcie II wyroku orzeczono w przedmiocie kosztów postępowania zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., które objęły wpis sądowy w wysokości [...] zł, opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).