II SAB/Łd 103/23

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w O. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Księcia Józefa Poniatowskiego w Wysokienicach w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Księcia Józefa Poniatowskiego w Wysokienicach miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 29 sierpnia 2023 roku; 3. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Księcia Józefa Poniatowskiego w Wysokienicach na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A z siedzibą w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. UZASADNIENIE W dniu 14 września 2023 r. Prezes Zarządu Stowarzyszenia N. z siedzibą w O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w Wysokienicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z 28 sierpnia 2023 r., domagając się: pkt 1 - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pkt 2 - zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni; pkt 3 - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że 29 sierpnia 2023 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Dyrektora z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci statutu Szkoły Podstawowej im. Księcia Józefa Poniatowskiego w Wysokienicach. Stowarzyszenie wniosło, aby żądana informacja publiczna została udostępniona w formie elektronicznej oraz za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany we wniosku adres. Do dnia wniesienia skargi wniosek Stowarzyszenia nie doczekał się jakiejkolwiek repliki, w szczególności nie została udostępniona wnioskowana informacja publiczna, ani nie została wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia, z tych względów w ocenie skarżącego ponad wszelką wątpliwość, Dyrektor pozostaje w stanie bezczynności. Dodatkowo strona wskazała, że nie powinna budzić kontrowersji teza, że przedmiotowy wniosek został skutecznie doręczony Dyrektorowi. Wiadomość zawierająca przedmiotowy wniosek została przesłana na adres e-mail szkola_wysoldenice@interia.pl, który to wskazany został na stronie internetowej Szkoły Podstawowej im. Księcia Józefa Poniatowskiego w Wysokienicach (http://spwysokienice.szkolnastrona.pl/). Nie powinno być więc nadużyciem uznanie, że wniosek został przesłany na oficjalny adres e-mail Szkoły Podstawowej im. księcia Józefa Poniatowsldego w Wysokienicach. Na marginesie strona dodała, że Szkoła Podstawowa im. księcia Józefa Poniatowskiego ma stronę podmiotową w Biuletynie Informacji Publicznej, jednak nie zostało na niej dotychczas opublikowane dosłownie nic. W przekonaniu strony postępowanie Dyrektora jest skrajnie niewłaściwe i ogranicza prawo do informacji, wynikające z art. 61 Konstytucji RP, na co nie może być zgody wymiaru sprawiedliwości. Odpowiadając na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej w Wysokienicach, wniósł o jej oddalenie w całości. Dalej organ wskazał, że skarżący 29 sierpnia 2023 r. przy wykorzystaniu poczty elektronicznej zwrócił się do dyrektora szkoły pod adres mailowy szkola_wysokienice@interia.pl z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - poprzez udostępnienie aktualnej treści statutu szkoły, jednocześnie prosząc o przesłanie tych informacji na adres mailowy piotr.przykaza@spo.olsztyn.pl, w formacie PDF. Odpowiedź nie została udzielona w ustawowym terminie ponieważ skarżący wysłał wniosek w czasie kiedy kadencja dyrektor A.D. kończyła się (31 sierpnia 2023 r.) Dyrektor w tych dniach przekazywała niezbędną dokumentację placówki nowemu dyrektorowi - M.B. , której stanowisko dyrektora szkoły zostało powierzone na okres kolejnych 5 lat szkolnych (od 1 września 2023 r. do 31 sierpnia 2028 r.) Nowa dyrektor zajęta była przygotowywaniem placówki do rozpoczęcia nowego roku szkolnego. Organ tłumaczył, że placówka jest szkołą wiejską, w której nie ma sekretariatu, a wszystkie obowiązki pracownika sekretariatu wykonuje dyrektor. W placówce nie ma również stanowiska zastępcy dyrektora, a więc nie było możliwości scedowania niektórych zadań na inną osobę. Organ podkreślił, że statut szkoły został umieszczony na stronie internetowej placówki 11 września 2023 r. a odpowiedź do strony skarżącej wysłana została, drogą elektroniczną, 19 września 2023 r. Udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło więc zaledwie z kilkudniowym opóźnieniem i przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie było znaczne. Organ podniósł, że nierozpoznanie wniosku w terminie nie wynikało ze złej woli organu, tylko z braku możliwości właściwej obsługi poczty elektronicznej, ale organ nie miał na celu nieudzielania odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) (zwana dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (zwana dalej u.d.i.p.). Na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem, o bezczynności na gruncie przepisów u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust. 1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu (nie dłuższego niż 2 miesiące od wpłynięcia wniosku), nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej albo że nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) albo że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2), a także gdy nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Również w przypadku błędnego uznania, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej albo że informacja powinna być udzielona w innym trybie, zachodzi bezczynność, jeśli podmiot jest w posiadaniu takiej informacji, a jej nie udziela. Należy podkreślić, że bezczynność zachodzi również wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie udziela informacji zgodnie z wnioskiem. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W sprawie niekwestionowanym jest to, że Szkoła Podstawowa im. Księcia Józefa Poniatowskiego w Wysokienicach jest szkołą publiczną a jej dyrektor, w myśl przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są bowiem m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Stosownie zaś do art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.), dyrektor szkoły lub placówki w szczególności kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, jak również dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż dyrektor szkoły jest organem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne. Ustawową definicję informacji publicznej określa przepis art. 1 ust. 1. u.d.i.p., który jako informację publiczną wskazuje każdą informację o sprawach publicznych. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Przepis ten zawiera katalog otwarty, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". W doktrynie oraz orzecznictwie podnosi się, że pojęcie informacji publicznej powinno być definiowane przy uwzględnieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to regulacje formułują konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji. Na tym gruncie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Niewątpliwie informacje dotyczące treści Statutu Szkoły Podstawowej im. Księcia Józefa Poniatowskiego w Wysokienicach są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Są to bowiem dane o samym podmiocie wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym o zasadach jego funkcjonowania, organach i ich kompetencjach, organach nadzoru, statusie prawnym, organizacji pracy szkoły. W konsekwencji wniosek skarżącego z dnia 28 sierpnia 2023 r. powinien zostać rozpoznany przez Dyrektora poprzez udzielenie pełnej żądanej informacji w formie czynności materialno – technicznej, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że w powyższym terminie, którego ostatnim dniem był 12 września 2023 r., wnioskowana informacja nie została przekazana skarżącemu. Nie otrzymał on w tym terminie również żadnej odpowiedzi na swój wniosek, nie poinformowano go, że żądana informacja jest udostępniona w innej formie, nie została też wydana decyzja. W związku z powyższym należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. Odnośnie żądania stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd zważył, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane jedynie dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., I FSK 644/21, LEX nr 3218891). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Sąd podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Opóźnienie w udostępnieniu informacji zgodnie z wnioskiem wyniosło 7 dni, co nie jest okresem rażąco długim. Ponadto przed upływem 14-dniowego terminu od daty złożenia wniosku, tj. w dniu 11 września 2023 r. statut szkoły został udostępniony na stronie internetowej szkoły. W rezultacie od tego dnia statut stał się publicznie dostępny, również dla skarżącego. Należało zważyć także, iż wniosek skarżącego wpłynął w ostatnich dniach sierpnia a więc tuż przed początkiem roku szkolnego, w okresie kiedy następowała zmiana na stanowisku dyrektora szkoły a, jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę, Szkoła Podstawowa w Wysokienicach jest niewielką wiejską placówką, która nie ma sekretariatu. Organ z tej przyczyny nie załatwił wniosku w terminie. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, lekceważenia czy też próby negatywnego załatwienia wniosku skarżącego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ w e-mailu z 19 września 2023 r. udostępnił skarżącemu żądaną informację. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Księcia Józefa Poniatowskiego w Wysokienicach miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt pierwszy sentencji wyroku). Wyjaśnić także należy, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego (punkt drugi sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Z mocy pierwszego z tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Pojęcie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw należy natomiast interpretować z uwzględnieniem treści przepisu art. 205 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Na tej podstawie Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, do których zaliczył koszty sądowe w postaci uiszczonego wpisu (punkt trzeci sentencji wyroku). IB