II OZ 722/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1477/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak: DOA.7110.3.2023.DKA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Uzasadnienie. R. Z. ("dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 15 czerwca 2023 r. (data nadania) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: DOA.7110.3.2023.DKA, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 30 listopada 2022 r., znak: WI-I.7840.4.27.2022.PK-2, stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 12 lipca 2022 r., nr AB.6740.1.28.2022.19 (zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej ww. skarżącemu pozwolenia na budowę wiaty o funkcji rolniczej na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] w W.). Pismem procesowym z dnia 26 lipca 2023 r. (k. 26), skarżący złożył m.in. "wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej". W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania (uzasadnienie wniosku w treści skargi) podniesiono m.in.: "Skarżący poniósł znaczne koszty wybudowania wiaty – około 300.000 zł. W związku z budową wiaty, w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Pomorskiego skarżący planował funkcjonowanie swojego gospodarstwa i organizację pracy. Wiata miała służyć (i ma służyć nadal) do przechowywania siana z pobliskich łąk wykorzystywanego dla bydła (...) W obecnej sytuacji gdy inwestycja została już zrealizowana i koszty zostały poniesione, konsekwencją uznania decyzji Starosty Wejherowskiego za nieważną jest stwierdzenie, że wiata jest pobudowana nielegalnie, co może zakończyć się nakazem jej rozbiórki" (str. 7-8 treści skargi). Postanowieniem z dnia 13 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonana zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżący nie wykazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd wskazał, że instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, dlatego też podstawy jej zastosowania powinny być dobrze uargumentowane, aby nie było wątpliwość, że wykonanie aktu jeszcze przed jego skontrolowaniem może wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Nie można wniosku o wstrzymanie wykonania aktu opierać wyłącznie na ogólnych stwierdzeniach, czy argumentacji niepopartej konkretnymi odniesieniami do sytuacji wnioskodawcy. Samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla skarżącego. Zdaniem Sądu, skarżący nie przedstawił swojej sytuacji majątkowej, które to informacje pozwoliłyby ocenić, czy istotnie zachodzi przesłanka wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualna niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem będzie przedmiotem kontroli Sądu w dalszym toku postępowania, jako kwestia autonomiczna od ochrony tymczasowej. Przy rozpatrywaniu wniosku tego rodzaju, Sąd nie może bowiem brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżącego o wydaniu aktu z naruszeniem przepisów prawa. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak DOA.7110.3.2023.DKA poprzez jego uchylenie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że odmowa wstrzymania zaskarżonej decyzji, powoduje, że skarżący został narażony na dotkliwe skutki finansowe, bowiem na podstawie zaskarżonej decyzji w stosunku do jego inwestycji może zostać wydany nakaz jej rozbiórki. Spełniona została tym samym przesłanka z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wskazał, że poniósł już koszty wybudowania wiaty rolniczej. Realizując inwestycję skarżący działał na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Wejherowskiego i w przekonaniu co do jej zgodności z prawem i legalności. Skarżący nie miał w obowiązku uwzględniać ryzyka jej uchylenia w przyszłości i na tej podstawie wstrzymywać planowaną inwestycję. Skarżący nie miał również obowiązku oczekiwać na działania kontrolne organów wyższej instancji w stosunku do decyzji Starosty Wejherowskiego. Dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę skarżący działał w zaufaniu do organu. Z tego względu skarżącemu należy się ochrona jego praw jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny. W obecnej chwili interes prawny skarżącego jest nadal zagrożony. W ocenie skarżącego widmo rozbiórki wiaty rolniczej jest tym niebezpieczeństwem, zaś nakazana rozbiórka wiaty będzie nieodwracalnym skutkiem. Skarżący w żaden inny sposób niż przez powołanie się na poniesione już koszty budowy wiaty i koszty jej ewentualnej rozbiórki, nie jest w stanie w sposób bardziej uzasadniony dowieść, iż w stosunku do niego zachodzą przesłanki o których mowa art. 61 § 3 P.p.s.a. Oczywistym przecież jest, że skarżący nie składałby wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji gdyby wiata została rozebrana. Skarżący domaga się ochrony jego majątku przed zagrożeniem jakim może być nakaz rozbiórki wiaty. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest ostateczna i w każdym czasie na jej podstawie może zostać orzeczony nakaz rozbiórki obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 12 lipca 2022 r. nr AB.6740.1.28.2022.19, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą R. Z. pozwolenia na budowę wiaty o funkcji rolniczej na terenie dz. nr ew. [...], obręb [...] w W. Trzeba stwierdzić, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na charakter objętej nim decyzji. Zasadą jest, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Takie rozumienie wykonalności decyzji znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w podglądach doktryny i należy je podzielić. Powyższe stanowisko dopuszcza jednakże wyjątki, bowiem w judykaturze wskazuje się również na możliwość wstrzymania wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, co polegać ma na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2012 r., II OZ 971/12; z 23 sierpnia 2011 r., II OZ 786/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę chodzi więc o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi sąd uznałby, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W przypadku wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie chodzi zatem o ocenę, czy zasadna jest rozbiórka obiektu budowlanego, ale czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa (postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OZ 99/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji organu stopnia powiatowego przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Niewątpliwie wykonanie ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 12 lipca 2022 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą R. Z. pozwolenia na budowę wiaty o funkcji rolniczej na terenie dz. nr ew. [...], obręb [...] w W. wiąże się z możliwością, a wręcz koniecznością ponownego wszczęcia postępowania naprawczego w trybie właściwych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, które w konsekwencji może prowadzić nawet do orzeczenia nakazu rozbiórki. Oczywiście nie można wykluczyć, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja stwierdzająca nieważność ww. decyzji była wadliwa, a w międzyczasie zostało wszczęte przez organy nadzoru budowlanego postępowanie, w wyniku którego zostaną nałożone na skarżących obowiązki (np. rozbiórka części obiektu). Nadmienić należy, że wyrokiem z dnia 11 października 2023 r. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak: DOA.7110.3.2023.DKA Wyrok ten, nie jest jednak prawomocny, a skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed stwierdzeniem nieważności ww. decyzji, co w jakiś sposób z pewnością dotknie inwestora (skarżącego). Nie może jednak zejść z pola widzenia, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci nakazu rozbiórki. W związku z takim stanem rzeczy nie dochodzi do ziszczenia podnoszonej we wniosku i zażaleniu potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej motywowanej niebezpieczeństwem konieczności rozebrania budynku. Skutek taki nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej obecnie decyzji, lecz ewentualnej decyzji wydanej po ponownym przeprowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. Nie przesądzając w żaden sposób wyniku tego postępowania i trafności przewidywań skarżącego co do zasadności orzeczenia nakazu rozbiórki (wobec podnoszonej niemożności spełnienia warunku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to właśnie w wydaniu tej decyzji w przyszłości należy ewentualnie upatrywać zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zatem wskazane we wniosku zdarzenie przyszłe i niepewne (nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki) nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją, której wstrzymania wykonania żądają skarżący (por. postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., II OZ 608/18; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sama zaś możliwość wszczęcia i prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w opisanej wyżej sprawie, jeszcze przed prawomocnym zakończeniem niniejszego postępowania sądowego, nie może być utożsamiana z wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym uzasadniać wytrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.