II SA/Rz 748/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. spraw ze skarg B.S. na decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 marca 2023 r. nr 010070/680/3865922/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone decyzje i decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 stycznia 2023 r. nr 010070/680/3865922/2022. UZASADNIENIE II SA/Rz 748/23 UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r. nr sprawy 010070/680/3865922/2022 uchylił przyznane informacją/decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. B.S. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci J. i A.S. od 1.06.2022 r. do 31.05.2023 r. Organ powołał się na zgromadzoną dokumentację, na podstawie której ustalił, że B.S. nie jest jeszcze pełną rodziną zastępczą, a jedynie kandydatką. Z tej przyczyny pobrane świadczenie wychowawcze za 7 miesięcy jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. B.S. złożyła 2 odwołania od tej decyzji, domagając się jej uchylenia, ewentualnie zmiany poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych i wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia 14 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt [...]. Wyjaśniła, że z jej wniosku przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie dotyczące umieszczenia małoletnich J. i A.S. w rodzinie zastępczej. W sprawie tej zostało wydane ww. postanowienie z dnia 14 kwietnia 2022 r. o udzieleniu zabezpieczenia poprzez ustalenie miejsca pobytu małoletnich J. i A.S. przy babce macierzystej B.S.. Dodatkowo Sąd upoważnił ją do podejmowania wszystkich czynności związanych z zapisaniem i wypisaniem dzieci do szkoły, do lekarza, z pobieraniem należnych wnuczkom alimentów i podejmowania na czas trwania postępowania wszelkich innych decyzji dotyczących osoby i majątku wnuczek jakie podejmują rodzice nawet bez zgody K.S. i G.G. Przedmiotowe postanowienie jest wykonalne i prawomocne co oznacza, że odwołująca pełni obowiązki takie jak rodzina zastępcza. Jest upoważniona do podejmowania wszelkich decyzji dotyczących osoby i majątku wnuczek jakie podejmują rodzice. Z powyższego wynika, że przysługuje jej prawo do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci J. i A.S. Stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji jest błędne i powoduje pogorszenie sytuacji bytowej i majątkowej jej wnuczek. Po rozpoznaniu tych odwołań Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. -dalej: "k.p.a.") oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r., poz. 1577 ze zm. - dalej: "ustawa"), wydał w dniu z 24 marca 2023 r. dwie decyzje o tym samym nr sprawy 010070/680/3865922/2022 utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jedną dotycząca J.S., drugą A.S.). Organ stwierdził, że z dołączonego postanowienia Sądu Rejonowego w [....] z [...].04.2022 r. o udzieleniu zabezpieczenia nie wynika, aby odwołująca została ustanowiona rodziną zastępczą dla dzieci. Brak jest podstaw do zmiany decyzji i przyznania świadczenia. Z postanowienia Sądu wynika natomiast, że na czas trwania postępowania udzielano zabezpieczenia w ten sposób, że odwołującej jako babci dzieci powierzono pieczę bieżącą. Osoba, której sąd powierzył pieczę bieżącą nie jest uprawniona do świadczenia wychowawczego, ponieważ nie należy do katalogu osób uprawnionych do tego świadczenia, określonego jednoznacznie w art. 4 ust. 2 ustawy. W świetle obowiązujących przepisów oraz stanu faktycznego brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. B.S. zaskarżyła obie te decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się ich uchylenia wraz z poprzedzającą je decyzją organu I instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. W obu skargach sformułowała tożsame zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w bezzasadnym uznaniu, że brak jest przesłanek pozwalających na uznanie skarżącej jako uprawnionej do uzyskania świadczenia wychowawczego na dzieci A. i J.S. w sytuacji, gdy małoletnia od kwietnia 2022 r. pozostają one pod faktyczną opieką skarżącej i z którą wspólnie zamieszkują oraz pozostają na jej utrzymaniu w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy, zaś stan ten trwa do dnia dzisiejszego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 4 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji błędną ocenę, że skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego na dzieci pomimo, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2022 r., w sprawie o umieszczenie małoletnich J.S. i A.S. w rodzinie zastępczej, udzielano skarżącej zabezpieczenia na czas trwania tego postępowania, polegającego na ustaleniu miejsca pobytu małoletnich J. i A.S. przy B.S., a także, że skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego, bowiem jest ona faktycznym opiekunem dzieci, z którymi wspólnie zamieszkują i pozostają na jej utrzymaniu; - art. 4 ust. 5 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez ich niezastosowanie, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje także rodzinie zastępczej o której mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, natomiast poprzez użyty przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1 zwrot: "umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu", należy rozumieć każde orzeczenie sądu - nawet tymczasowe wydane w formie zabezpieczenia jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, co uprawnia do uznania skarżącej za uprawnioną do świadczenia wychowawczego na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy i nie jest koniecznym legitymowanie się prawomocnym, kończącym sprawę orzeczeniem wydanym przez sąd rodzinny w trybie art. 109 § 2 pkt 5 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o umieszczenie małoletnich J. i A.S. w rodzinie zastępczej w osobie skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty i podkreśliła, że decyzje organów obu instancji są sprzeczne z konstytucyjną zasadą równego traktowania. Bezzasadnie pozbawiono ją uprawnienia do świadczenia, wyłącznie z tego względu, że nie uzyskała orzeczenia o ustanowieniu jej rodziną zastępczą a jedynie legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu jej pieczy bieżącej, którą faktycznie sprawuje. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, że piecza bieżąca, o której mowa w skardze, to sądowe powierzenia pieczy nad dzieckiem na podstawie art. 96 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, która nie jest równoważna pieczy zastępczej. Postanowienia sądu o powierzeniu pieczy bieżącej dotyczą najczęściej osób spokrewnionych (z reguły dziadków dziecka) i związane są najczęściej z wyjazdem rodziców zagranicę albo z ograniczeniem praw rodzicielskich obojga rodziców. Piecza taka ma charakter doraźny. Osoby, którym sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem nie zostały wskazane w katalogu osób uprawnionych do świadczenia i w konsekwencji nie są uprawnione do świadczenia wychowawczego. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że pełni ona funkcję rodziny zastępczej wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 4 pkt 3 pkt ca) powyższa okoliczność powinna być potwierdzona dokumentem w postaci zaświadczenia odpowiednio organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, wraz z datą umieszczenia dziecka, o którym mowa w art. 190 ustawy o pieczy zastępczej o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej, wraz z datą umieszczenia. Takiego dokumentu skarżąca nie złożyła do akt sprawy. Postanowieniem z dnia 23 listopada 202 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach II SA/Rz 748/23 i II SA/Rz 749/23 i zarządził prowadzić je pod sygnaturą II SA/Rz 748/23, jako że pozostają one ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy kontroli legalności Sąd kieruje się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r., I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r., T 33/01, OTK - B 2002/1/47). W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił też treść art. 135 P.p.s.a., umożliwiającego stosowanie przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone decyzje Prezesa ZUS, jak i poprzedzająca je decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 stycznia 2023 r., wydane zostały z naruszeniem prawa. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym wobec wniosków skarżącej i organu, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 810 – dalej ustawa). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone decyzje utrzymują w mocy decyzję ZUS, którą jednocześnie uchylono prawo do świadczenia wychowawczego dla J. i A. S. oraz uznano przyznane świadczenie za nienależnie pobrane i nakazano jego zwrot za 7 miesięcy. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w decyzji organu I instancji nie wskazano konkretnego przepisu prawa materialnego, powołując ogólnie ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a w decyzjach organu II instancji wskazano art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kwestie nienależnie pobranego świadczenia reguluje art. 25 ustawy, stanowiąc w ust. 1, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się (ust. 2): - przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2); - wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 5); - wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 6). Odrębną regulacją jest natomiast przewidziana w art. 27 możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, bez zgody strony, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do tego świadczenia, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do tego świadczenia. Przy czym w orzecznictwie wypracowany już został pogląd, zgodnie z którym decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 ustawy nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu (por. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 26.09.2023 r., II SA/Bk 357/23, II SA/Bk 585/23). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 28.07.2023 r., I OSK 1014/21, wskazując, że "odrębną kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 ustawy 500+ jest możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 ustawy 500+, co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy 500+ (...). Jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy 500+ nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 ustawy 500+, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną" (por. również wyrok NSA z dnia 30.04.2020 r., I OSK 1269/19). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji nie wskazuje podstawy prawnej – można domniemywać, że oparta jest zarówno na art. 25 ustawy, jak i art. 27 ust. 1 ustawy. Tej wady nie sanują również decyzje Prezesa ZUS wydane w trybie odwoławczym. Zaskarżone decyzje obarczone są jeszcze inną wadą. Wydane zostały w wyniku rozpatrzenia 2 odwołań skarżącej, odrębnie w zakresie świadczenia wychowawczego przyznanego dla J.S., odrębnie dla A.S. Niezależnie jednak od ilości wniesionych odwołań , jak również niezależnie od tego czy wnosi je jedna strona postępowania, czy tych stron jest więcej, zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie i wydania niezależnie od ilości wniesionych odwołań jednej decyzji organu odwoławczego. Mimo bowiem wielości odwołań jednej czy wielu stron postępowania, w sytuacji wydania jednej decyzji pierwszoinstancyjnej przez organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane kilkoma odwołaniami. Te wady postępowania prowadzące do naruszenia art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uwzględnił z urzędu i są one wystarczającą podstawą do wyeliminowania zaskarżonych decyzji oraz poprzedzającej je decyzji Prezesa ZUS z dnia 5 stycznia 2023 r. z obrotu prawnego. Sąd zwraca szczególną uwagę na sposób sporządzenia ostatnio wymienionej decyzji organu I instancji. Jej układ przypomina raczej list do petenta urzędu niż decyzję administracyjną, która zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna mieć ściśle określony i przejrzysty układ i musi zawierać: - oznaczenie organu administracji publicznej; - datę wydania; - oznaczenie strony lub stron; - powołanie podstawy prawnej; - rozstrzygnięcie; - uzasadnienie faktyczne i prawne; - pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; - podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; Zgodnie z § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niezależnie od powyższych uchybień o charakterze procesowym trudno zgodzić się z uznaniem dotychczas pobranego od 1.06.2022 r. świadczenia za nienależnie pobrane i jego uchyleniem na przyszłość. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy, opiekunem faktycznym dziecka, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Jak wynika z przepisów ustawy, a co podkreśla się w orzecznictwie, świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości nie budzą ustalenia stanu faktycznego, wskazujące, że skarżąca jest babcią macierzystą A. i J.S. i sprawuje nad nimi faktyczną opiekę. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2022 r. [...] w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia, B.S. powierzona została piecza nad małoletnimi J. i A.S. na czas toczącego się postepowania o umieszczenia ich w rodzinie zastępczej. Postanowienie to, dotyczące sprawowania przez skarżącą bieżącej pieczy nad wnuczkami J. i A.., nie stanowi podstawy do uznania skarżącej za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie art. 145-153 k.r.o.. Nie ulega również wątpliwości, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawy nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawa ograniczyła w tym zakresie krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 u.p.p.). Piecza sprawowana przez skarżącą nad wnuczkami na podstawie tego postanowienia sądu powszechnego nie jest również tożsama z pieczą zastępczą, o jakiej mowa w art. 1121 § 1 k.r.o. Zgodnie bowiem z jego treścią, obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo - wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo - terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym; pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka. Skarżąca nie została również ustanowiona rodziną zastępczą dla wnuczek J. i A., co akcentuje Prezes ZUS, wskazując brak spełnienia przesłanki z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy, a tym samym podstawę do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego i stwierdzenia pobrania nienależnego świadczenia. Z regulacji ustawy wynika zatem, że chociaż celem świadczenia wychowawczego z art. 4 us. 1 ustawy jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, to możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie pozbawieni zostali opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to nawet w takim przypadku jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy sprawowanie tej pieczy znalazło formalne potwierdzenie w orzeczeniu sądowym. Prowadzi to do wniosku, że przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa rzeczywistych opiekunów i pozostających pod ich pieczą dzieci. Charakter i cel tego świadczenia powinny bowiem mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do jego pobierania. W tej sytuacji, w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów dzieci, zaspokojeniu potrzeb których ma służyć świadczenie wychowawcze, niezbędne jest przy dokonywaniu wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy odniesienie się bezpośrednio do przepisów Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka (por. wyroki WSA w Łodzi: z 16 października 2018 r. II SA/Łd 532/18, z 14 września 2017 r. II SA/Łd 566/17 , z 20 grudnia 2012 r. II SA/Łd 703/12, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2017 r., III SA/Kr 1140/17, wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r. , VIII SA/Wa 833/16, wyroki WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2014 r. IV SA/GL 695/13 oraz z 4 marca 2020 r., II SA/Gl 1486/19 – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc wyłąćznie do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP). Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Oczywistym jest, ze powołanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy omawianej ustawy wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., II SA/Łd 567/17 i z dnia 22 marca 2019 r., II SA/Łd 96/19; w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., VIII SA/Wa 421/14; w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r., IV SA/Gl 695/13). W tym zakresie skarżąca, sprawując pieczę nad J. i A.S., nie otrzymała żadnego wsparcia, a przejmując na siebie cały ciężar opieki, "wyręczyła" nie tylko rodziców dziecka, ale i w pewnym stopniu również zobowiązane do tego Państwo. W praktyce - biorąc pod uwagę wyłącznie kwestie faktyczne sprawowania opieki nad dziećmi - niczym nie różniło się to od obowiązków wykonywanych w ramach sprawowania władzy rodzicielskiej, która uprawnia do ubiegania się o dofinansowanie wydatków związanych z utrzymaniem dzieci w postaci świadczenia wychowawczego. Sąd uwzględniając skargę przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności decyzji powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dziecka, uznając, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego godzą bowiem w interes dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, prowadząc do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji dzieci znajdujących się pod taką pieczą (pogorszenia ich sytuacji materialnej). Prowadzi to tym samym do stwierdzenia, że orzekające w sprawie organy poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 4 ust. 2 ustawy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z wszystkich tych przyczyn, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone decyzje i poprzedzającą je decyzję organu I instancji. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zwrot kosztów, bowiem charakter sprawy (z zakresu pomocy i opieki społecznej) skutkuje zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1a) P.p.s.a zwolnieniem skarżącej z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a nie wykazała ona poniesienia innych niezbędnych kosztów związanych ze swoim udziałem w sprawie.