II OSK 160/24

SENTENCJA Dnia 28 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 516/23 w sprawie ze sprzeciwu I. sp. z o.o. [...] od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr IF-O.7840.1.41.2022.MSZ w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę zabytkowego budynku dawnej przystani na budynek hotelowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 516/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw I. sp. z o.o. [...] od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr IF-O.7840.1.41.2022.MSZ, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Prezydenta Wrocławia z 22 listopada 2021 r., nr 4042/2021 (o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z 8 grudnia 2020 r., nr 5119/2020, zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej ww. Spółce pozwolenia na budowę) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd wskazał na istotę postępowania ze sprzeciwu wynikającą z art. 64a i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz na czym polega wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że wojewoda, w przeprowadzonym przez prezydenta postępowaniu administracyjnym, dostrzegł naruszenie art. 8 § 1 in fine w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem uznał, że ww. decyzje Prezydenta z 8 grudnia 2020 r. i z 22 listopada 2021 r. zostały wydane z udziałem tego samego pracownika, tj. M. C.. Przedmiotem kontroli Sądu jest więc kwestia, czy wojewoda w sytuacji stwierdzenia naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., uznając, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, zgodnie z którym, prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje przyjąć, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega także wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana. Dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowienia postępowania, czy też wszczęcia postępowania nieważnościowego (por. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., II GSK 135/15; wyrok WSA w Rzeszowie z 22 stycznia 2020 r., II SA/Rz 1111/19; wyrok WSA w Łodzi z 22 stycznia 2020 r., II SA/Łd 648/19). W sytuacji więc naruszenia przez prezydenta, w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym, nakazu wyłączenia pracownika organu, wynikającego z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (w rozpatrywanej sprawie odnoszącego się do M. C.), powyższe obligowało wojewodę do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy prezydentowi do ponownego rozpatrzenia z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Podkreślić trzeba, że wydanie w takim przypadku przez wojewodę decyzji innej niż "kasatoryjna" byłoby nieuprawnione. Stwierdzone uchybienie procesowe można było jedynie sanować poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy właśnie przywołany wyżej art. 138 § 2 kpa. Tylko bowiem ponowne rozpoznanie sprawy przez prezydenta bez udziału pracownika podlegającego wyłączeniu, może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19). Ponadto w ocenie Sądu, z akt administracyjnych bezspornie wynika, że pracownikiem organu podlegającym wyłączeniu od udziału w kontrolowanej sprawie na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. była M. C.. Dlatego zarzut naruszenia przez wojewodę art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. należało uznać za niezasadny. W konsekwencji, wobec wydania przez prezydenta decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wojewoda był uprawniony do zastosowania normy z art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym sprzeciw podlegał oddaleniu na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o: 1) uchylenie wyroku, 2) rozpoznanie sprzeciwu i jego uwzględnienie, 3) z ostrożności procesowej, na wypadek niemożności wydania przez Sąd orzeczenia zgodnego z żądaniem z pkt 2 – o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 4) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przez błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz przyjęcie, że w wydaniu decyzji organu I instancji brał udział pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu decyzji zaskarżonej, a w konsekwencji oddalenie sprzeciwu (zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a., kiedy nie powinien zostać zastosowany); - art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez ich zastosowanie w sytuacji, kiedy nie powinny zostać zastosowane i przyjęcie, że organ II instancji zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, - art. 151a § 1 [p.p.s.a.] przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu, a tym samym nieuchylenie decyzji organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. A mianowicie, z akt sprawy nie wynika aby pracownikami tego samego organu były dwie osoby o tym samym imieniu i nazwisku oraz na dodatek aby pełniły tą samą funkcję, tj. Kierownika Zespołu Architektoniczno-Budowlanego. Jeżeli skarżąca Spółka uważa, że jest inaczej to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinna to wykazać, czego w okolicznościach niniejszej sprawy nie uczyniła. Ponadto dla podważenia legalności zaskarżonego wyroku nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że Prezydent Wrocławia wydając decyzję z 22 listopada 2021 r. nie działał jako organ odwoławczy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten dotyczy także przypadku gdy wydanie decyzji administracyjnego zostało zakwestionowane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Z takimi okolicznościami mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ ww. pracownik brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji z 2020 r. poprzez wykonywanie czynności o charakterze pomocniczym, organizacyjno-porządkowym i materialno-technicznym (choć nie podpisał się pod decyzją), a następnie ten sam pracownik wydał decyzję we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Istotą instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących uchyleniem decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. lub stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 K.p.a.). Żądanie wznowienia postępowania należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 9 czerwca 2016 r., II OSK 135/15; z 20 października 2017 r., II GSK 110/16; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2386/17; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 9 do art. 24). W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której ponownej merytorycznej oceny ostatecznej decyzji na skutek zaistnienia podstaw wznowienia dokonała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym. Pracownik ten powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy. Okoliczność, o której mowa w art. 24 pkt 5 K.p.a., stanowi bezwzględną przyczynę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie. Dodatkowo należy wskazać art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy nie tylko urzędników, którzy czy jako osoby piastujące funkcje organu, czy jako osoby działające na podstawie upoważnienia administracyjnego, wydają decyzje. Ten przepis dotyczy także innych osób biorących udział w wydaniu decyzji, które pozostają w stosunku pracy w ramach danego urzędu, na które nałożono obowiązek wykonywania określonych zadań i czynności mieszczących się w ramach zakresu działania organu administracji publicznej. Powyższe oznacza, że istniały podstawy do wyłączenia z mocy ustawy M. C. od udziału w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Wrocławia z 8 grudnia 2020 r. Tym samym mając na uwadze to, że M. C. dokonywała czynności, mających doniosłe znaczenie w toku postępowania wznowieniowego, w tym przede wszystkim brała udział w wydaniu decyzji z 22 listopada 2021 r., doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i to w stopniu uzasadniającym wydanie w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody Dolnośląskiego. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw skarżącej Spółki, zaś w skardze kasacyjnej od tego wyroku nie podniesiono przekonujących zarzutów odnoszących się do oceny zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 151a § 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.