II SA/Gl 374/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 stycznia 2023 r. nr IFXIV.7840.11.22.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 11 lutego 2022 r. nr [...] Prezydenta Miasta R. orzekł o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę na rzecz H. Sp. z o.o. z siedzibą w R., inwestycji obejmującej: rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego i budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr 1 przy ul. [...] w R.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), a dokumentacja złożona przez inwestora jest kompletna. Odwołanie od tej decyzji złożyła właścicielka sąsiedniej nieruchomości W. R. (dalej – skarżąca) zarzucając organowi I instancji: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. poprzez wskazanie w rubrum decyzji art. 28 ustawy Prawo budowlane i art. 104 k.p.a. nie precyzując, które ustępy ww. przepisów znajdą zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta R. zaniechał sprawdzenia czy planowana inwestycja jest zaprojektowana i umiejscowiona z poszanowaniem szeroko pojętych interesów odwołującej się. W jej ocenie budowa ośmiu samodzielnych segmentów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w rzeczywistości oznacza realizację zabudowy wielorodzinnej, na którą plan miejscowy nie zezwala. Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Śląski utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Stwierdził, że pozwolenie na budowę zostało wydane po spełnieniu przez inwestora wszystkich wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że przedmiotem inwestycji objętej zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę jest budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, lokalizowanych w R. przy ul. [...], na działce nr ewid. 1. Przedłożony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zawierają wszystkie niezbędne elementy (w tym bilans terenu. Oceniając zgodność planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego, w tym także w kontekście zarzutów skarżącej, tutejszy organ ustalił, co następuje. Przeznaczona do zainwestowania działka znajduje się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. - obszar oznaczony symbolem MPZP 7, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. (ogłoszoną w Dz.Urz.Woj.ŚI. z [...] r. poz. [...]), na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem 19MN, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z zapisem §13 pkt 2 lit. a) planu miejscowego na ww. terenie dopuszczona została realizacja zabudowy w formie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej. Zatem zamierzenie zgodne jest z ustaleniami planu miejscowego. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiot inwestycji został prawidłowo ustalony. Pojęcie "budynek mieszkalny jednorodzinny" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego jako - "budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Także pojęcie "zabudowa jednorodzinna" ma swoją definicję, określoną w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 10225). Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zatem zaprojektowane budynki mieszkalne, stanowiące każdy konstrukcyjnie samodzielną całość, które docelowo zestawione będą w dwa szeregi po cztery budynki - w świetle przytoczonych wyżej przepisów - stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i są zgodne z przeznaczeniem terenu ustalonym w m.p.z.p. Niezależnie od ilości budynków jednorodzinnych zgrupowanych w szereg - nie tworzą one zabudowy wielorodzinnej lecz pozostają zabudową jednorodzinną, co wynika z przytoczonych wyżej definicji. Nie stwierdzono również, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na nieruchomość odwołującej się. Przedsięwzięcie spełnia warunki § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu - budynki mieszkalne E, F, G, H (o wysokości maksymalnej 8,70 m), znajdować się będą w odległości min. 5,27 m od granicy działki skarżącej oraz w odległości min. 33,0 m od istniejących budynków mieszkalnych położonych na działce skarżącej. Zatem wysokość projektowanych budynków jest mniejsza niż odległość od istniejących budynków. Rozważając hipotetycznie - wysokość zaprojektowanych budynków będzie także mniejsza niż ich minimalna możliwa odległość od ewentualnych budynków lokalizowanych na działce odwołującej się, zwróconych ścianą z oknami w stronę granicy działki inwestycyjnej nr 1 (5,27 m + 4,0 m = 9,27 m > 8,70 m wys. projektowanych budynków). Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła W. R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a to przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której projekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie w szczególności, na jakiej podstawie przyjęto, że zatwierdzony projekt dotyczy budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, nie zaś faktycznie budynków wielorodzinnych; 3) przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a., a to poprzez wydanie przez organ I Instancji decyzji bez powołania podstawy prawnej oraz bez uzasadnienia faktycznego i prawnego, a następnie zaaprobowanie takiego stanu rzeczy przez organ II instancji. W uzasadnieniu wskazano, że kluczowe w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy zatwierdzony w postępowaniu administracyjnym projekt przewiduje de facto realizację budownictwa jednorodzinnego, czy wielorodzinnego. W ocenie skarżącej zatwierdzony projekt w rzeczywistości jest projektem budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przytoczyła tu tezy wyroków NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r. (sygn. II OSK 687/21), WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. (sygn. VII SA/Wa 729/07) oraz WSA w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. (sygn. VII SA/Wa 1227/09). Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Wskazane wyżej przepisy wyznaczają zakres kontroli złożonej przez inwestora dokumentacji niezbędnej do uzyskania pozwolenia na budowę. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy szczególne znaczenie ma art. 35 ust. 1 ustawy. W jego świetle "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Jak wynika z akt administracyjnych organy w sprawie przeprowadziły postępowanie w wyżej wymienionym zakresie. Dokonały oceny spełnienia zamierzenia z przepisami techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki oraz zgodności z ustaleniami planu miejscowego. I właśnie ta ostatnia kwestia stanowi główny zarzut skargi, podnoszony przez skarżącą praktycznie od momentu wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu ustalenia organów administracji architektoniczno-budowlanej co do zgodności zamierzenia z planem miejscowym są prawidłowe. Odniósł się do tego szeroko Wojewoda Śląski w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest 8 budynków jednorodzinnych. Mają zostać usytuowane w dwóch liniach po 4 budynki w zabudowie szeregowej. Są to obiekty wyodrębnione konstrukcyjnie, posiadające odrębne wejścia. Nie można zatem twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie występuje zabudowa wielorodzinna. Oczywiście, na zainwestowanej nieruchomości będzie mieszkać wiele rodzin, ale nie zmienia to charakteru zabudowy jako jednorodzinnej, gdyż grupowanie budynków w zabudowę szeregową jest dopuszczane przez prawo. Przytoczone przez skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych tylko potwierdzają tę tezę. Biorąc zatem pod uwagę treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zezwala na lokalizację zabudowy jednorodzinnej szeregowej należy uznać, że kontrolowane rozstrzygnięcie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego a zarzut określony w pkt 1 skargi – chybiony. W konsekwencji za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi oznaczony nr 2. Ustalenie zgodności inwestycji z planem miejscowym nie wymagało prowadzenia szczególnego postępowania wyjaśniającego. Sprowadzało się do wykładni treści planu oraz zastosowaniu definicji ustawowych. I tego organy administracji dokonały – w szczególności Wojewoda Śląski wykazując zgodność zamierzenia z planem miejscowym. Warto tu zaznaczyć również, że organ odwoławczy przeprowadził szczegółową analizę zakresu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomość skarżącej. Ostatni z zarzutów skargi dotyczy naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a., przy czym jak wynika z jej uzasadnienia, dotyczy to rozstrzygnięcia organu I instancji. Uchybienia powyższe zostały skutecznie naprawione przez Wojewodę Śląskiego. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.