II OSK 2643/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku U. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/24 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 listopada 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.1146.2022.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 listopada 2023 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku. W skardze kasacyjnej wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek podniosła, że Gmina G. planuje przeprowadzenie modernizacji drogi biegnącej przez aleję będącą przedmiotem niniejszego postępowania, czego skutkiem będzie wycinka znacznej ilości drzew. Uzasadnione jest zatem wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji, a co za tym idzie dalsze objęcie alei zakazem przewidzianym w art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy w niniejszej sprawie decyzji o odmowie wpisu obiektu do rejestru zabytków. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 listopada 2021 r. wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa [..] aleję przydrożną, obręb P., gmina G. oraz odmówił wpisania jej do rejestru zabytków województwa [...]. Przedmiotem wniosku o wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji lub postanowienia, jeżeli nie mają one przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Instytucja unormowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy zatem tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OZ 714/08). Do wykonania nie kwalifikują się natomiast te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonych nie wymagają czynności ze strony ich adresatów. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FZ 470/14). Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja do tej kategorii aktów prawnych się zalicza, albowiem nie podlega ona wykonaniu. Argument odnoszący się do art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840) pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie z ustępem pierwszym tego przepisu, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie (ustęp 2). Przepis ten jasno określa ramy ochrony obiektu objętego wnioskiem – od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna. Wskazane w art. 10a ww. ustawy unormowanie oznacza, że ochrona zabytku trwa w okresie postępowania o jego wpis. Wygaśnięcie ochrony tymczasowej z art. 10a cyt. ustawy następuje z dniem, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna. Okres objęcia danego zabytku zakazem określonym w omawianym przepisie jest więc uzależniony od czasu trwania postępowania w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków. Zaskarżona decyzja uzyskała już przymiot ostateczności, a organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie podstaw przyznania ww. alei ochrony konserwatorskiej, bowiem zaskarżona decyzja uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 listopada 2021 r. wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych ww. aleję i odmawia wpisu przedmiotowej alei na rejestru zabytków. Dodatkowo podnieść należy, że nawet w przypadku braku wpisu ww. alei do rejestru zabytków, zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 poz. 1478), każda decyzja o usunięciu drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wymaga zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Słusznie zatem w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje się, że decyzje dotyczące usunięcia drzewa są poddawane odpowiednim procedurom, które zapewniają uwzględnienie ochrony przyrody, co eliminuje ryzyko przypadkowej lub niekontrolowanej wycinki. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 61 § 3 i 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a.