II OW 35/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Raszyn z dnia 20 grudnia 2023 r., znak: KZ.0751.7.2023 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Raszyn a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie organu właściwego w sprawie zbadania zgodności z prawem wybudowania budowli piętrzących postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z 2 sierpnia 2023 r. G.P. (dalej: "wnoszący pismo") wystąpił m. in. do Wojewody Mazowieckiego wskazując, że na odpływach ze źródlisk Stawów Raszyńskich zostały wybudowane budowle piętrzące utrudniające odpływ wody ze źródlisk do cieków, a następnie do rezerwatu przyrody Stawy Raszyńskie. Wnoszący pismo wskazał, że na przedmiotowym terenie znajduje się pomnik przyrody, a to do zadań wojewody należy nadzór nad pomnikiem przyrody. Pismem z 18 sierpnia 2023 r. Wojewoda Mazowiecki przekazał ww. pismo do Rady Gminy Raszyn. Z kolei Wójt tej Gminy pismem z 12 października 2023 r. wezwał Wnoszącego pismo do sprecyzowania żądania, tj. czy żąda on: 1) zbadania zgodności z prawem wybudowania obiektów piętrzących hydrotechnicznych mogących znajdować się na terenie rezerwatu Stawy Raszyńskie i jego otulinie, w tym prowadzenia postępowania inspekcyjno-kontrolnego przebiegu ewentualnego procesu budowalnego oraz postępowania w zakresie utrzymania przedmiotowych obiektów budowlanych; 2) czy też zbadania ewentualnego naruszenia stosunków wodnych w związku z możliwym wybudowaniem budowli piętrzących wodę. W odpowiedzi wnoszący pismo wskazał, że przedmiotem jego wniosku są obydwa ze wskazanych żądań. Wójt Gminy Raszyn pismem z 20 grudnia 2023 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Mazowieckiem dotyczącego organu właściwego w sprawie zbadania zgodności z prawem wybudowania obiektów piętrzących hydrotechnicznych mogących znajdować się na terenie rezerwatu Stawy Raszyńskie i jego otulinie, w tym do prowadzenia postępowania inspekcyjno-kontrolnego przebiegu ewentualnego procesu budowalnego oraz postępowania w zakresie utrzymania przedmiotowych obiektów budowlanych. Zdaniem Wójta Gminy organem właściwym w tej sprawie jest Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: "P.b."). W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki w piśmie z dnia 12 marca 2024 r. wskazał, że nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy. Jego zdaniem w zakresie żądania zbadania zgodności z prawem wybudowania obiektów piętrzących hydrotechnicznych właściwy jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, a w zakresie żądania zbadania potencjalnego naruszenia stosunków wodnych organem tym jest właściwy organ Wód Polskich. Rozpoznając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. W niniejszej sprawie pomiędzy Wójtem Gminy Raszyn, a Wojewodą Mazowieckim zaistniał spór negatywny - oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie. Błędnie wskazuje Wójt Gminy, że w zakresie rozpatrzenia żądania wnoszącego pismo z punktu pierwszego, po jego sprecyzowaniu, organem właściwym jest Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych. Przedmiotowy przepis dotyczy jednakże kompetencji wojewody jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. to do organów nadzoru budowlanego należą zadania z zakresu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Dlatego, organem właściwym do zbadania zgodności z prawem wybudowania obiektów piętrzących hydrotechnicznych (budowli piętrzących) będzie właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, tj. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Wynika to wprost z art. 83 ust. 3 P.b. in principio, na podstawie którego właściwość rzeczowa wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, obejmuje sprawy, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 P.b., w tym sprawy obiektów hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych (art. 82 ust. 3 pkt 2 P.b.). W przedmiotowych sprawach organ nadzoru budowlanego, powołany do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, m. in. prowadzi postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (rozdział 5b, art. 48 i n. P.b.). W konsekwencji organem właściwym w sprawie określonej w żądaniu pierwszym wnoszącego pismo nie jest żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym. Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 368 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, ze zm.; dalej: "P.w.") zadania państwa w zakresie nadzoru nad stanem technicznym i stanem bezpieczeństwa budowli piętrzących wykonuje Państwowa służba do spraw bezpieczeństwa budowli piętrzących (na podstawie art. 370 P.w. służbę tę pełni Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy), przy czym kompetencje państwowej służby do spraw bezpieczeństwa budowli piętrzących nie naruszają kompetencji organów nadzoru budowlanego, określonych w P.b. (art. 368 ust. 2 P.w.). Stąd mając na uwadze niektóre z zadań państwowej służby do spraw bezpieczeństwa budowli piętrzących, takie jak wykonywanie badań i pomiarów pozwalających na opracowanie oceny stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa określonych budowli piętrzących (art. 377 ust. 1 pkt 1 P.w.), czy opracowywanie takich ocen stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa budowli piętrzących (art. 377 ust. 1 pkt 2-3 P.w.) wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego realizując swoje kompetencje ustawowe będzie zobowiązany do współdziałania z państwową służbą do spraw bezpieczeństwa budowli piętrzących, co wynika z zasady współdziałania organów administracji publicznej zawartej w art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Odnosząc się do drugiego z żądań wnoszącego pismo, tj. zbadania ewentualnego naruszenia stosunków wodnych w związku z możliwym wybudowaniem budowli piętrzących wodę na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 16 pkt 2 P.w. przez budowle piętrzące należy rozumieć budowle umożliwiające stałe lub okresowe piętrzenie wód powierzchniowych ponad przyległy teren lub naturalny poziom zwierciadła wód. Budowle piętrzące stanowią przy tym przykład urządzenia wodnego (art. 16 pkt 65 P.w.), zatem co do zasady na ich wykonanie należy uzyskać zgodę wodnoprawną - pozwolenie wodnoprawne na podstawie art. 389 pkt 6 P.w. Przy czym organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich i w zależności od okoliczności faktycznych sprawy będzie to albo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (art. 397 ust. 3 pkt 2 P.w.) albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (art. 397 ust. 3 pkt 1 P.w.) Zgodnie z art. 234 ust. 3 P.w. właściwym organem w sprawie naruszenia stosunków wodnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Dotyczy to jednak sytuacji, w której spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie. Powyższy przepis ma zastosowanie do wód podlegających reżimowi zwykłego korzystania z wody. Dlatego mając na uwadze przedmiot żądania wnoszącego pismo, tj. ocenę ewentualnego naruszenia stosunków wodnych w związku z wybudowaniem budowli piętrzących ani Wójt Gminy Raszyn, ani Wojewoda Mazowiecki nie są organami właściwymi w sprawie. W konsekwencji, skoro organami właściwymi do rozpatrzenia obu żądań wnoszącego pismo nie jest żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnych, dlatego wniosek Wójta Gminy Raszyn należało oddalić. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.