II SA/Kr 161/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. T. i H. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 listopada 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.18.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 18 listopada 2022 r. znak WS-VI.7534.3.18.2022.BK, po rozpatrzeniu odwołania I. T. i H. T., utrzymano w mocy pkt 1 decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 20 grudnia 2021 r. znak: GN.II.6821.1.33.2017.ŁM w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją nr 1 z dnia 20 grudnia 2021 r. znak: GN.II.6821.1.33.2017.ŁM Starosta Krakowski orzekł w pkt. 1 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej 1. kat. [...], b. gm. kat. D.. Odwołanie od pkt 1 ww. decyzji złożyły I. T.-B. i H. T., zarzucając naruszenie: 1. art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 13 w zw. z art. 2 pkt. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem z zakresu obrotu nieruchomością w rozumieniu art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy zwrot nieruchomości nie jest czynnością prawną w rozumieniu przepisów tej ustawy; 2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie powinna podlegać zwrotowi, podczas gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki obligatoryjne dla zwrotu nieruchomości, w tym również przesłanka zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3. art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez analogię, podczas gdy przepis ten stanowi o zakazie przenoszenia własności urządzonych dróg publicznych natomiast w niniejszym stanie faktycznym wydana została jedynie decyzja o przeznaczeniu nieruchomości na potrzeby inwestycji związanej z rozbudową ul. [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda ocenił, że choć z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, to nie było podstaw prawnych do pozytywnego rozstrzygnięcia ich wniosku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], która w dniu 7 października 1965 r. została wywłaszczona na cele budowy kąpieliska. Następnie została objęta decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 marca 2019 r. nr 7/6740.4/2019 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z pism Zarządu Dróg Miasta Krakowa wynika, że działka ta została przeznaczona na potrzeby inwestycji związanej z rozbudową ul. [...], jako docelowy pas drogowy. W tej sytuacji wykluczony jest zwrot tej nieruchomości, a przeszkodą w tym zakresie jest zakaz obrotu nieruchomościami objętymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wynikający wprost z art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda podkreślił jeszcze, że przez obrót nieruchomością należy rozumieć każdą czynność prawną prowadzącą do zmiany podmiotu, któremu przysługuje jakiekolwiek prawo do nieruchomości, w tym jej zwrot na rzecz jej poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. I. T. i H. T. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie: 1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie powinna podlegać zwrotowi, podczas gdy zostały spełnione przesłanki obligatoryjne dla podjęcia decyzji o zwrocie nieruchomości i nie zaszły żadne okoliczności wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości; 2. art. 11 d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 13 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem z zakresu obrotu nieruchomością w rozumieniu art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy zwrot nieruchomości nie jest czynnością prawną w rozumieniu przepisów tej ustawy; 3. art. 2a ustawy o drogach publicznych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez analogię w niniejszej sprawie i uznanie, że nie może zostać podjęta decyzja o zwrocie nieruchomości z uwagi na fakt, że działka została przeznaczona na potrzeby inwestycji związanej z rozbudową ul. [...], podczas gdy zakaz przenoszenia własności dotyczy sytuacji, w której działka zajęta jest pod drogę publiczną, a ponadto art. 2a ustawy o drogach publicznych dotyczy dróg krajowych, a nie pasa drogowego, w związku z czym nie ma możliwości zastosowania ww. przepisu w niniejszej sprawie; W powołaniu na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu II instancji utrzymującego w mocy zaskarżony pkt 1 decyzji Starosty Krakowskiego oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji z dnia 20 grudnia 2021 roku w zakresie punktu 1 oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 259; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak stanowi art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n."), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że działka objęta żądaniem zwrotu była przedmiotem wywłaszczenia na cele budowy kąpieliska na podstawie orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 7 października 1965 r. znak: USW.Wł.III-1/52/65. Fakt, że działka stała się zbędna dla realizacji powyższego celu jest również bezsporny, wynika to bowiem wprost z pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 marca 2017 r., w którym poinformowano o zamiarze wykorzystania działki na inny cel. Taka sytuacja, co do zasady otwiera byłym właścicielom lub ich spadkobiercom drogę do żądania zwrotu takich nieruchomości. Należy jednak mieć na względzie art. 2 u.g.n., z którego wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się m.in. ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.), zgodnie zaś z art. 2a tej ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 136/08, opub. w LEX nr 516045; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, opub. w LEX nr 1043965; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/11, opub. w LEX nr 966385). Tym samym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w cyt. przepisie. Art. 2 pkt 11 u.g.n. ponadto wprost wskazuje, że stosowanie u.g.n. nie można naruszać przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.). Art. 11d ust. 9 tej ustawy stanowi natomiast, że z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Obrót w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego) w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością. Takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo art. 13 u.g.n. wprost stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, ale z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw i taką inną ustawą jest właśnie ustawa o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, nieruchomości objęte taką decyzją stają się w mocy prawa własnością Skarbu Państwa. To wszystko prowadzi do uznania, że trafnie organy administracji dokonały wykładni przepisów prawa w tej sprawie w zakresie, w jakim odmówiły zwrotu ww. nieruchomości w związku z ich zajęciem pod budowę drogi publicznej. To właśnie z mocy wyżej powołanych jednoznacznie brzmiących przepisów ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, niedopuszczalnym jest dokonanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na inny cel, jeżeli takie działki zostałyby zajęte pod budowę drogi publicznej w trybie tej ustawy. Pogląd dotyczący zakazu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zajętych pod budowę drogi publicznej znajduje wyraz w utrwalonym orzecznictwie. "Grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu" (por. wyrok NSA z z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1084/20, a także z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1888/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 307/19 i z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1798/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1305/11). W odpowiedzi na zarzut skargi, że zakaz obrotu dotyczy samej drogi, a nie pasa drogowego, należy raz jeszcze wskazać na treść zacytowanego powyżej art. 11d ust. 9 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, który wyłącza z obrotu nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z tym, skoro objęta wnioskiem działka została objęta decyzją realizacyjną, nie może podlegać zwrotowi bez względu na to, czy weszła w skład drogi jako takiej, czy też leży w obrębie szerzej pojętego pasa drogowego. Nie miał zatem racji autor skargi, gdy zarzucał naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. oraz art. 11 d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wbrew jego twierdzeniom w sprawie nie zostały bowiem zrealizowane przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a wręcz przeciwnie, objęcie jej decyzją o realizacji inwestycji drogowej, definitywnie przekreśliły możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.