II GSK 1130/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1391/20 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 maja 2020 r. nr KOC/2077/Dr/20 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1391/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 maja 2020 r., nr KOC/2077/Dr/20 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. R. (dalej także jako: "skarżący" lub "strona") wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy (dalej też jako: "organ I instancji") o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rej. ul. A. w celu funkcjonowania w nim pawilonu handlowego o pow. 35,15 m² w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2022 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 4 marca 2020 r. odmówił wydania zezwolenia. W uzasadnieniu odmownej decyzji organ I instancji wskazał przesłanki merytoryczne i prawne, które stały się przyczyną rozstrzygnięcie. W szczególności wskazano, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu na modernizację trasy tramwajowej wzdłuż ul A. i ul. M. zrealizowany zostanie komplet przejazdów dla rowerzystów. W miejscu kiosku handlowego zaprojektowano nową lokalizację stacji warszawskiego roweru publicznego V.. Obecnie stacja znajduje się w dużym oddaleniu od skrzyżowania i projektowanej infrastruktury rowerowej - przesunięcie pozytywnie wpłynie na jej widoczność i komfort użytkowania. Nie ma zatem możliwości funkcjonowania kiosku w dotychczasowej lokalizacji. Prezydent m.st. Warszawy zaznaczył, iż przebudowa ul. A. uzależniona jest od ostatecznych uzgodnień w Biurze Polityki Mobilności i Transportu oraz przyznania środków finansowych przez Radę m. st. Warszawy. Rozpoczęcie prac nastąpi nie wcześniej niż 1 maja 2020 r. Realizacja tego zamierzenia ma pierwszeństwo przed posadowieniem obiektu budowlanego, który nie jest związany z potrzebami ruchu drogowego. Usytuowanie przedmiotowego kiosku uniemożliwia realizację zamierzeń zarządu drogi. Stacja roweru publicznego służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i jest obiektem związanym z funkcją drogi. Organ I instancji zauważył, iż Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy pismem z dnia 21 stycznia 2020 r poinformowało, że zgodnie z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Gdańskiego brak jest możliwości lokalizacji kiosków w pasach drogowych dróg publicznych. Podkreślono, że w miejscu, gdzie znajduje się kiosk, miasto planuje budowę infrastruktury rowerowej. Poprawi to funkcjonalność pasa drogowego i zwiększy bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w tym rowerzystów i pieszych. Przedmiotowy obiekt nie posiada zezwolenia zarządcy drogi od kwietnia 2016 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej też jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "SKO") decyzją z dnia 11 maja 2020 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 marca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zatem w każdym przypadku konieczne jest ustalenie, czy umieszczenie (funkcjonowanie) obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 - dalej: "u.d.p.") SKO wskazało, że skarżący składając wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez kiosk handlowy (branża spożywcza, monopolowa) o powierzchni 35,15 m² nie wskazał szczególnej okoliczności przemawiającej za jego pozytywnym rozpatrzeniem. Organ II instancji uznał, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. W ocenie Kolegium, powyższe jest wystarczającą przesłanką do wydania stronie decyzji odmawiającej wydania wnioskowanego zezwolenia SKO podało także, iż w odniesieniu do niniejszej sprawy trzeba również wskazać, że przesłanką odmowy zezwolenia na dalsze istnienie pawilonu handlowego jest inwestycja w zakresie sieci ścieżek rowerowych w Warszawie (zjazdy i stacja rowerów miejskich). Organ odwoławczy stwierdził, że nie słuszny jest postulat strony dotyczący konieczności przedstawienia harmonogramu prac budowlanych jako dowodu na niemożliwość udzielenia zezwolenia. Nie można również uznać, że w tym przypadku interes biznesowy jednostki przeważa nad interesem społecznym w postaci modernizacji skrzyżowania i przesunięcia infrastruktury rowerowej w dogodne miejsce przesiadkowe. SKO podkreśliło, że działalność handlowa w przedmiotowym pawilonie to głównie branża monopolowa, obiekt oznaczony jest wielkimi napisami "Ś.". Zgodne z zasadami doświadczenia życiowego jest stanowisko, iż zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej w zakresie zakupów napojów zawierających alkohol nie wpłynie pozytywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Alkoholizm jest groźną w skutkach chorobą społeczną. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, iż życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Zgodnie z danymi Policji, w 2019 roku, po raz pierwszy od dekady, zanotowano znaczny wzrost liczby zatrzymanych osób kierujących pod wpływem alkoholu. W ocenie organu II instancji nakaz uwzględniania profitów z działalności handlowej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych jako szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego zezwolenia na istnienie pawilonu handlowego w pasie drogowym jest zatem naruszeniem zasad ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa zezwolenia na zajęcie przedmiotowego fragmentu pasa drogowego nie nosi znamion dowolności. Zmiana stanowiska dotycząca funkcjonowania w pasie drogowym ulicy A. pawilonu handlowego nastąpiła już trzy lata temu, nie była dowolna lecz spowodowana planami inwestycyjnymi zarządcy drogi. Poprzednicy skarżącego już wcześniej korzystali z pasa drogowego w tej samej lokalizacji na ten sam obiekt na podstawie decyzji zezwalających wydawanych przez zarządcę drogi. Mieli zatem świadomość, że tego typu zezwolenia mają charakter wyłącznie czasowy. Na decyzję organu II instancji z dnia 11 maja 2020 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, iż z akt sprawy wynika, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu na modernizację trasy tramwajowej wzdłuż ul A. i ul. M. zrealizowany zostanie komplet przejazdów dla rowerzystów. W miejscu kiosku handlowego zaprojektowano nową lokalizację stacji warszawskiego roweru publicznego V.. Obecnie stacja znajduje się w dużym oddaleniu od skrzyżowania i projektowanej infrastruktury rowerowej - przesunięcie pozytywnie wpłynie na jej widoczność i komfort użytkowania. Zdaniem WSA, organy administracji zasadnie wskazały na brak możliwości funkcjonowania kiosku w dotychczasowej lokalizacji. Przebudowa ul. A. uzależniona jest od ostatecznych uzgodnień w Biurze Polityki Mobilności i Transportu oraz przyznania środków finansowych przez Radę m. st. Warszawy. Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organów administracji, że realizacja tego zamierzenia ma pierwszeństwo przed istnieniem tymczasowego obiektu budowlanego, który nie jest związany z potrzebami ruchu drogowego. Stacja roweru publicznego służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i jest obiektem związanym z funkcją drogi. Sąd I instancji zauważył, że Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. poinformowało, że zgodnie z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Gdańskiego brak jest możliwości lokalizacji kiosków w pasach drogowych dróg publicznych. Ulice M. i gen. A. wskazane zostały jako przestrzenie publiczne o charakterze reprezentacyjnym w skali miasta, które wymagają podjęcia działań zmierzających do ich uporządkowania i przearanżowania. Sąd I zgodził się ze stanowiskiem organu, że kiosk w którym prowadzona jest sprzedaż alkoholu, ze zdekapitalizowaną formę zewnętrzną uznać należy za rażąco niedostosowany do charakteru i rangi otaczającej go przestrzeni w bezpośrednim sąsiedztwie Pomnika Poległym i Pomordowanym na Wschodzie. WSA podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że wskazana modernizacja drogi służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Wbrew przekonaniu skarżącego, plany wykonania wskazanych prac uprawniają zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, co przewidywana inwestycja - stacja wypożyczania rowerów miejskich. Zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony, który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie Sądu I instancji realizacja zamierzeń o charakterze publicznym ma pierwszeństwo przed posadowieniem obiektów budowlanych, które nie są związane z potrzebami ruchu drogowego. Innymi słowy, realizowanie inwestycji związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ma pierwszeństwo przed realizacją prywatnych celów gospodarczych. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów państwa i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną wywiódł skarżący zaskarżając powyższy wyrok w całości. Strona zarzuciła Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo przed organami obu instancji; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tymże przepisie. Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Kontrola orzeczenia Sądu I instancji sprowadza się zatem do oceny, czy narusza ono przepisy wskazane w zarzutach środka odwoławczego. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy - na których środek zaskarżenia oparto - nie są usprawiedliwione. W rozpatrywanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego ani wskazanych w ramach środka odwoławczego przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jak stanowi natomiast art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W orzecznictwie wskazuje się, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. (zob.: wyrok NSA z 3 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1794/18). Skarżący kasacyjnie zarzuca, że przepis ten nie został w rozpatrywanej sprawie zastosowany pomimo, że zaistniał przypadek w nim przewidziany uprawniający organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżącego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organy administracji, a następnie Sąd I instancji nie dostrzegły tych powodów, ponieważ w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie i błędnie oceniły zgromadzone dowody. W ocenie NSA, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wyjaśniły stan faktyczny sprawy, prawidłowo zbadały i oceniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. W wyniku tego stwierdziły, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu na modernizację trasy tramwajowej wzdłuż ul A. i ul. M. zrealizowany zostanie komplet przejazdów dla rowerzystów. W miejscu kiosku handlowego zaprojektowano nową lokalizację stacji warszawskiego roweru publicznego V.. Obecnie stacja znajduje się w dużym oddaleniu od skrzyżowania i projektowanej infrastruktury rowerowej - przesunięcie pozytywnie wpłynie na jej widoczność i komfort użytkowania. Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organu, że planowana inwestycja służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Jednocześnie realizacja przez zarządcę drogi tego typu inwestycji, służącej poprawie jakości i bezpieczeństwa korzystania z pasa drogowego, wykluczała możliwość dalszego funkcjonowania w pasie drogowym obiektu handlowego. Jest to o tyle istotne, że celem ochrony prawnej - w świetle art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p. - jest bezpieczeństwo i organizacja ruchu drogowego, nie zaś ochrona posiadania działek należących do zarządców dróg publicznych (zob.: wyrok NSA z 2 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA 439/02). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, tj. kontrolując prawidłowość zastosowania przez organ przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, należy uznać, że organy nie były zobligowane do wskazywania konkretnych terminów rozpoczęcia ewentualnych prac budowlanych celem wykazania realnego zamiaru modernizacji pasa drogowego, czy też podejmowania prób skorygowania swoich planów pod kątem zachowania dotychczasowego obiektu handlowego. Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, działając w ramach własnych kompetencji, realizuje bowiem zadania mające na uwadze interes społeczny, który stanowi cel nadrzędny. Tym samym, wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż plany wykonania prac wskazanych w zaskarżonych decyzjach uprawniały zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, co przewidywana inwestycja. Zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony, który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zauważyć również należy, że inwestycja zarządcy drogi, w zakresie modernizacji pasa drogowego ul. M. w rej. ul. A. jest inwestycja w zakresie sieci ścieżek rowerowych w Warszawie (zjazdy i stacja rowerów miejskich), nie może być zrealizowana z uwagi na dalsze umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowego obiektu bez zezwolenia zarządcy drogi. Stanowisko skarżącego kasacyjnie należy uznać zatem za nieprzekonujące i niewystarczające dla wykazania, że rozpatrywany przypadek nakazywał, aby uznać go za "szczególnie uzasadniony". Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem sprawy nie jest znaczenie zadań realizowanych przez zarządcę drogi, ich funkcji oraz celu ich podejmowania lub merytoryczna ocena prawidłowości, funkcjonalności planowanych zmian zagospodarowania terenu, lecz ocena zaktualizowania się ww. przesłanki pozwalającej, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia w nim kiosku handlowego. Wymaga też podkreślenia, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem działania organu - co do zasady - według stanu z daty wydania objętej sądową kontrolą decyzji. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają w związku z tym okoliczności, które zaistniały po rozstrzygnięciu sprawy w drugiej instancji, na które powołuje się skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosząc, iż na oficjalnej stronie internetowej warszawskiego V. znajduje się informacja z dnia 23 lutego 2021 r., zgodnie z którą "pandemia koronawirusa odroczyła w czasie ambitny plan modernizacji i rozbudowy V.". Uzasadnia to przyjęcie, że decyzja w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na kolizję z inwestycją urzeczywistniającą cel publiczny związany z funkcjonowaniem ruchu drogowego i ochroną dróg publicznych, jest zgodna z prawem nawet jeżeli - z powodów wcześniej nieprzewidzianych - ostatecznie nie doszło do realizacji zaplanowanej inwestycji. Wskazać również warto, że argumentacja skarżącego w przedmiocie odłożenia budowy ścieżki rowerowej może okazać się nieaktualna, gdyż w mediach pojawiły się informacje o rozpoczęciu procedury przetargowej na budowę trasy rowerowej od Dworca Gdańskiego do skrzyżowania z ulicą Nowolipki. W ciągu ulic ... ma zostać stworzony wielokilometrowy korytarz łączący Bielany i Żoliborz ze Śródmieściem. Jak informowano, docelowo powinna powstać wysokiej jakości spójna trasa rowerowa łącząca dalsze dzielnice Warszawy z jej ścisłym centrum (zob. artykuł z dnia 20 listopada 2023 r. "Rowerowy kręgosłup Warszawy. Obiecują wstawić brakujące "kręgi"; strona internetowa TVN Warszawa). Z omówionych względów zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji zasad dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonych w art. 7, 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Jak wykazano, wymaganiom tym - w kwestionowanym zakresie - sprostały organy administracji. Okoliczność, że strona nie podziela stanowiska organu nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 u.d.p., zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem, że uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, organ zobligowany jest do poszukiwania rozwiązań, które zapewnią odpowiedni poziom ochrony konkurujących ze sobą wartości (por. wyrok z 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08). W tej mierze oraz w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 u.d.p., funkcji pasa drogowego oraz obowiązków zarządcy drogi wyrażających się w zapewnieniu jego ochrony oraz warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponownie należy podkreślić, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w przywołanym przepisie prawa. Istota tej zasady wyraża się również w tym, że tworzy dla zarządcy drogi gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, a dla użytkowników warunki bezpiecznego poruszania się. Nie dość bowiem, że na gruncie art. 39 ust. 1 u.d.p., ustawodawca operuje kategorycznym zwrotem "zabrania się", to jednocześnie przedmiotowy zakres zastosowania rekonstruowanej na tej podstawie normy zakazu został wyznaczony przez przykładowe wyliczenie zachowań niepożądanych z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony pasa drogowego oraz jego funkcji. Tym samym odstąpienie od tak ustanowionej normy zakazu może się odnosić tylko do sytuacji "szczególnie uzasadnionego przypadku" (por. wyrok z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 2054/18). Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że realizacja zamierzeń o charakterze publicznym ma pierwszeństwo przed posadowieniem obiektów budowlanych, które nie są związane z potrzebami ruchu drogowego. Innymi słowy, realizowanie inwestycji związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ma pierwszeństwo przed realizacją prywatnych celów gospodarczych. Należy też mieć na uwadze, że działanie kiosku handlowego, w którym sprzedawane są napoje alkoholowe nie jest inwestycją szczególną uzasadniającą konieczność wyrażenia zgody na jej funkcjonowanie w pasie drogowym. Kiosk jest także zlokalizowany w sąsiedztwie objętego ochrona konserwatorską Układu Urbanistycznego Osiedla Muranów Północny - zabudowa ulicy A. oraz, co nie jest bez znaczenia, w odległości ok. 35 m od Pomnika Poległym i Pomordowanym na Wschodzie. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).