II OSK 1241/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o. o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 722/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 marca 2021 r. znak: Wl-I.7840.7.100.2020.JS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 722/21 oddalił skargę P. sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 marca 2021 r., znak Wl-I.7840.7.100.2020.JS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. R.S. (dalej: "inwestor") 28 maja 2018 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Rozbudowa istniejących boksów magazynowo - garażowych z przeznaczeniem na hale magazynowo-usługowe, wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczne, wod-kan., pompa ciepła, na działce nr [...] w miejscowości K., gm. K.". Starosta Krakowski decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r., znak: AB.V.6740.1.181.2018.AS orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą decyzją z dnia 5 marca 2020 r., znak WI-I.7840.7.76.2019.JS uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r., sygn. II SA/Kr 433/20, w wyniku sprzeciwu skarżącego, uchylił tę decyzję nakazując organowi w motywach wyroku merytoryczne załatwienie sprawy. Decyzją z dnia 15 marca 2021 r., znak Wl-1.7840.7.100.2020.JS Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "ustawa"). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał m. in., że jakkolwiek według skarżącej wydana decyzja utrudni swobodne przyszłe zagospodarowanie działki nr [...], to taki zarzut nie podlegał ocenie organu odwoławczego. W sprawie mógł być badany wpływ projektowanej inwestycji jedynie na obiekty istniejące lub te, na które wydano już pozwolenie na budowę, a nie na obiekty, które dopiero mogą teoretycznie powstać w przyszłości. Jednocześnie zwrócił uwagę, że w projekcie budowlanym zachowane zostały wymagane prawem odległości projektowanego budynku od działek należących do skarżącej, w szczególności zostały spełnione wymagania odległościowe określone w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej: "rozporządzenie"). Spółka wniosła skargę na przedmiotową decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Również inwestor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. oddalił skargę. Według Sądu organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego prawidłowo uznał, że skarżącej przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Działki należące do skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, ponieważ projektowany budynek został usytuowany w odległości 4,2 m - 9,94 m od granicy działek sąsiednich należących do spółki, a zbliżenie projektowanego obiektu o dużych gabarytach do granicy sąsiednich działek powoduje, że istnieje potencjalna możliwość oddziaływania obiektu na działki należące do skarżącej. Organ odwoławczy słusznie również stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na budowę w związku z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy. W szczególności inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie, projekt budowlany był kompletny i zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto zdaniem Sądu organ orzekający w sprawie trafnie odniósł się do uwag i zarzutów skarżącej w toku postępowania. Od strony działek nr [...] i [...] zaprojektowano równolegle do ich granic ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 240 na całej długości oraz taką samą ścianę oddzielenia przeciwpożarowego prostopadle do granic tych działek, w miejscu największego zbliżenia projektowanego budynku na odległość 4,20 m od granicy, co w odniesieniu do istniejących budynków na sąsiedniej działce spełnia wymagania przeciwpożarowe określone w rozporządzeniu. Ponadto Sąd zauważył, że skarga nie zawierała żadnych zarzutów wobec wydanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty wyłącznie materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy poprzez pominięcie okoliczności dotyczących wpływu rozbudowanego obiektu na możliwą zabudowę sąsiedniej działki, utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, wskutek rozbudowy uniemożliwiającej zachowanie odległości przewidzianych w wymienionym przepisie. Dalszy zarzut materialnoprawny dotyczył § 271 ust. 3 rozporządzenia poprzez pominięcie okoliczności związanych z wpływem rozbudowanego obiektu na możliwą zabudowę sąsiedniej działki, utrudnienia w jej zagospodarowaniu wskutek rozbudowy, która uniemożliwi zachowanie odległości przewidzianych w tym przepisie. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art 34 ust. 3 pkt 1e ustawy poprzez przyjęcie, że projekt budowlany inwestora jest zupełny, zgodny z przepisami technicznymi oraz nie narusza interesu skarżącej, pomimo nieuwzględnienia okoliczności, iż rozbudowa obiektu na działce nr [...] wpływa na możliwą zabudowę sąsiedniej działki nr [...], powodując utrudnienia w swobodnym jej zagospodarowaniu. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi skarżącej poprzez uchylenie w całości decyzji wydanych w sprawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, obejmujących opłatę za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz o zwolnienie skarżącej od wpisu od skargi kasacyjnej, jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty za bezzasadne, nie zażądał również przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów procesowych, głównie zmierzających do zakwestionowania podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku. Znacznie zawęża to granice kasacyjne, a przez to także zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny władny jest odnieść się do sprawy, w stopniu jaki uniemożliwia pełną weryfikację instancyjną zaskarżonego wyroku. Te fragmenty uzasadnienia skargi kasacyjnej, w których pełnomocnik podnosi niedostatki kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji, w tym niedostrzeżenie, że na drodze administracyjnej nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności związane z możliwym zagospodarowaniem nieruchomości spółki, nie mogą być wzięte pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie może zaś odnieść skutku próba ich zakwestionowania za pomocą zarzutów materialnoprawnych, nie jest bowiem dopuszczalne zwalczanie ustaleń faktycznych w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się więc do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych (nie precyzują one, czy sąd miał je naruszyć przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) należało uwzględnić stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Chybione są dwa pierwsze zarzuty materialne. Pierwszy z nich odniesiony został do art. 3 pkt 20 ustawy, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, który zawiera definicję "obszaru oddziaływania obiektu". Przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Obszar taki winien zostać wyznaczony indywidualnie na potrzeby konkretnej inwestycji, uwzględniając charakter i rozmiar projektowanego obiektu budowlanego, jego funkcję, formę, konstrukcję i inne cechy charakterystyczne, a także sposób zagospodarowania terenu, znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, a w procesie jego ustalania nie chodzi o jednoznaczne przesądzenie negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania projektowanego obiektu na otoczenie (tak np. wyroki NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008 r. nr 1, poz. 8, z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 827/15, ONSAiWSA 2018, nr 3, poz. 49). Co istotne, art. 3 pkt 20 ustawy zawierający definicję obszaru oddziaływania obiektu należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, bowiem jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Sąd pierwszej instancji w taki sposób postrzega zasady ustalania obszaru oddziaływania obiektu oraz potrzebę uwzględnianie chronionego prawem interesu osób trzecich w procesie inwestycyjnym. Zatem, wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika spółki, nie dopuścił się błędnej wykładni tych przepisów. Nie sposób także skutecznie zarzucać, by doszło do niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 20 ustawy w związku z art. 28 ust. 2 ustawy, skoro spółka była stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, a nieruchomość, do której posiada tytuł rzeczowy (działka nr 1899 sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji), uznana została za znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu, czemu Sąd pierwszej instancji dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Jak wskazano, aby można było mówić o negatywnym wpływie projektowanego obiektu budowlanego na teren znajdujący się w jego otoczeniu (obszarze oddziaływania obiektu) musi być on realny, konkretny, mający swe uzasadnienie, nie może to być tylko wpływ potencjalny, bliżej niesprecyzowany, który w przyszłości może stwarzać utrudnienia czy wręcz uniemożliwiać zagospodarowanie, w tym zabudowę, tego terenu. Nie można w pełni zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, akceptującego pogląd organu, że badanie wpływu projektowanej inwestycji na teren w obszarze jego oddziaływania możliwe jest "jedynie na obiekty istniejące lub te na które wydano już pozwolenie na budowę, a nie na obiekty, które dopiero mogą teoretycznie powstać w przyszłości". Jednakże rzeczą spółki zamierzającej podważyć trafność tego poglądu było wykazać w prowadzonym postępowaniu, że sposób usytuowania boksów magazynowo - garażowych na działce inwestora, pomimo zaprojektowania ich rozbudowy zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym w zakresie zachowania wymaganych odległości oraz ochrony przeciwpożarowej, w przyszłości utrudni lub uniemożliwi realizację na działce spółki obiektu, w którym znajdować się będzie pomieszczenie zagrożone wybuchem. Sąd pierwszej instancji miał w polu widzenia treść pisma spółki z 10 lutego 2021 r., skoro motywując orzeczenie nawiązał do § 271 ust. 3 rozporządzenia regulującego kwestię odległości między zewnętrznymi ścianami budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, gdy w jednym z nich znajduje się pomieszczenie zagrożone wybuchem (wówczas budynki winny zostać tak usytuowane, aby odległość między ich ścianami nie była mniejsza niż 20 m). Stanowisko tego sądu o wpływie potencjalnym, niesprecyzowanym nie zostało skutecznie zakwestionowane. Skarżący poza swymi twierdzeniami o możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji nie uwiarygodnił, że zamierzenie budowlane jest realne. Nie można zatem uznać zasadności zarzutu przez niezastosowanie § 271 ust. 3 rozporządzenia, a w taki sposób należy rozumieć sens postawionego zarzutu naruszenia tego przepisu. Ostatni zarzut materialny, odniesiony do art. 34 ust. 3 pkt 1e ustawy, również nie jest usprawiedliwiony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor uznał ten zarzut za wadliwie skonstruowany. Należy więc stwierdzić, że istotnie przepis ten został dodany do ustawy ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z międzyczasowym przepisem art. 25 ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej przepisy ustawy stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (zaskarżona decyzja wydana została 15 marca 2021 r.), dlatego Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu. W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, przyjmując kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy (przepisy te pozostają poza podstawami kasacyjnymi), wskazał jednak, że projekt jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym że usytuowanie rozbudowanego obiektu zostało zaprojektowane w wymaganej odległości od granicy z sąsiednią działką, a zewnętrzna ściana budynku, jako ściana oddzielenia pożarowego, posiada na całej długości odpowiednią klasę odporności ogniowej. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.